關于工傷認定的行政爭議分析

單亞芳

【摘要】從行政復議和行政訴訟實踐的角度，對工傷認定行政爭議引發的一些程序問題進行了分析和探討，提出了簡化救濟程序、暢通維權渠道、完善復議訴訟制度等相應的措施和設想。促進工傷認定爭議行政復議和行政訴訟的人性化、合理化，真正使行政復議和行政訴訟程序成為維護社會穩定、保障社會公平的有效渠道。

【關鍵詞】工傷認定 行政復議 行政訴訟

近年來，勞動保障行政案件呈逐年增加趨勢，數量最多、問題最為突出的是工傷保險案件，盡管工傷保險法律制度已經基本成形，但現行工傷認定的社會效果并不盡如人意。導致工傷補償爭議轉為工傷認定引起的行政復議和行政訴訟日益增多。

工傷認定行政爭議，與其它行政爭議相比較有其特殊性。在工傷認定行政爭議提起復議的案件中，從表面上看，是因申請人不服行政機關的具體行政行為引發的行政爭議而產生的，但案件的矛盾焦點或者說申請人真正關注的問題，不是在于行政機關的具體行政行為是否合法合理，而是在于用人單位與受傷職工之間所涉及的雙方利益如何協調。所以，行政復議或訴訟中的被申請人或者被告雖說都是行政執法部門，但其反而更類似第三人。基于工傷認定行政爭議的特點，本文從行政復議和行政訴訟的實踐出發，提出工傷認定行政爭議應當區別其他行政爭議進行處理的一些觀點，進行商討。

一、行政復議或者行政訴訟程序期間應當設立調解程序

行政復議機關在審理行政復議案件時，依照自愿、合法的原則可以對行政機關享有行政自由裁量權案件和行政賠償或行政補償糾紛兩種行政復議案件適用調解。其他的都沒有規定。對于工傷認定案件，按照現行的法律規定，工傷行政確認案件不屬于調解的范圍，但無論從人性化角度，還是從社會和諧化角度，法律都承載著太多的社會責任問題。行政復議或者行政訴訟程序的設立，不能僅僅是臉譜式的一個過程，更應當是解決問題、化解矛盾、排除糾紛、維護穩定的一種工具，一個調和器。

現在的行政訴訟程序中，雖然都有進行調解，但這只是依據最高院文件而進行的人性化的程序，沒有法律依據，效果不是很大。工傷認定結論是進行工傷賠償的法律依據，因此工傷認定行政爭議雖說是行政爭議，但又有民事爭議的特征。復議和訴訟表面上審理的是行政機關執法的程序和法律適用，但結果卻往往直接關系到工傷賠償這一民事程序能否順利進行。也就是說，告的雖是行政機關，爭議的雙方卻是勞動者和用人單位。通過認真調研分析，結合大量的案例，我們認為，對于這種類型的案件，在將政策與實際相結合的過程中，在行政復議和行政訴訟程序中應當明確規定調解程序。一部分工傷認定案件事實清楚，勞動關系明確，之所以存在工傷認定爭議，一方面是由于一些企業不理解工傷認定相關規定，心中有怨氣，另一方面是因為部分勞動者受傷后對賠償數額有過高的期望，激化了矛盾。針對這種情況，工傷認定過程中，由行政復議機關通過協調用人單位與受傷職工，積極做好企業的思想工作，向企業宣傳法律法規，使企業明確其應承擔的用工主體責任。同時幫助受傷職工，使其了解工傷賠付標準和長時間訴訟會產生的不利影響。通過調解，化解用人單位與受傷職工之間的矛盾，解決工傷認定糾紛，促進勞資之間在自愿的前提下，就工傷待遇達成和解協議，并將和解協議通過當地的勞動仲裁機構予以確認，并由申請人撤回行政復議申請，這有利于避免勞動者面對工傷認定后漫長的追償程序，維護其合法權益，同時在節省訴訟成本和司法資源、及時依法處理爭議和維護社會穩定等各方面來說都是有益的。

二、行政復議或者行政訴訟程序期間是否應當中止工傷認定效力，有待商榷

工傷認定行政爭議救濟的渠道已經很明確。但在行政復議或者行政訴訟期間，是否適用行政救濟中的不停止具體行政行為的執行問題，在實踐中往往爭議較大，操作也較復雜。

如果依據具體行政行為不停止執行的規則，則在復議或者訴訟期間工傷認定推定為有效，可以作為當事人申請勞動爭議仲裁或者提起民事訴訟的依據。但此情況可能會存在一個比較麻煩的問題：如果仲裁或者訴訟以此工傷認定為依據，作出了相應工傷賠償案件的裁決或者判決，而經過行政復議或者行政訴訟，此工傷認定被撤銷，那么矛盾和沖突就不可避免地出現了。作為依據的具體行政行為已經無效了，已經生效的仲裁裁決或者民事判決如何處置？法律與法律間不可協調，對法律的嚴謹、嚴肅是一次挑戰。

如果一方當事人提出行政復議或者行政訴訟，工傷認定作為一種證據依據必然存在異議，不能作為定案的根據。因此可以由復議機關或者行政訴訟機關確認工傷認定暫時不發生法律效力，等待復議或者訴訟的結果來確定。但是也會出現一個問題：某些用人單位必將以此為契機和權利出發點，推遲甚至逃避自身應當承擔的相應義務，勞動者的合法權益得不到及時保障。因此容易產生一系列社會問題，有的甚至引發上訪、刑事犯罪，給整個社會帶來不穩定因素，影響了利益享有者權益目標的實現，不符合我國立法保護弱勢群體的本意。

為了有效解決工傷行政爭議出現的這些問題，切實保障用人單位和勞動者的合法權益，應當在行政復議和行政訴訟程序中，考慮建立一些針對工傷行政爭議的相應補償措施。對有參加工傷保險的工傷行政爭議，可中止工傷認定的效力；對未參加工傷保險的工傷行政爭議，一是縮短行政復議和行政訴訟的審理期限。二是可不中止工傷認定的效力，讓勞動者可通過仲裁或者民事訴訟及時獲得賠償，實行權利保障。

三、結語

工傷認定作為工傷保險制度的重要組成部分，其處理體制實施以來，有效地處理大量的工傷保險爭議案件，對保護用人單位和勞動者的合法權益，促進勞動關系的和諧和社會的穩定發揮了重大的作用，但隨著社會主義市場經濟的建立，新型的勞動關系的出現、法律條文本身的特點以及程序設計上的原因，以致人們對其理解經常出現明顯分歧，使工傷認定及其訴訟遇到了許多法律上的障礙和難題。因此，完善工傷認定的相關立法，使工傷認定在實踐中能更好地發揮作用已迫在眉睫。

參考文獻：

[1]蘭進銀.工傷認定行政爭議多元化糾紛解決機制探究[D].法制與經濟，2011，（03）.

[2]姚剛.工傷保險賠償與人身損害賠償競合問題研究[D].華東政法大學碩士學位論文，2012，（04）.