法國的社會福利房制度：一場貧富城市的斗爭

張竹林

暖冬的陽光透過巴黎市政廳高大的窗戶探進來。

Ian Brossat穿著裁剪得體的素色便西服，坐在光線明亮的文藝復興風格的會議室。這位年輕的法國共產黨員，與其說是一位政客，看上去更像是從剛結束的巴黎時裝周上出來的大男孩。“Barjot夫人正是被我們趕走的”，Ian Brossat有些得意地笑了。

Frigide Barjot曾是法國前總統希拉克所領導的保衛共和聯盟黨的新聞公關，后因反對同性婚姻在全法發動聲勢浩大的游行示威而名噪一時。2014年底，她被法院責令退還其在巴黎第十五區的廉租房。這是一套帶有陽臺的173平方米的復式住宅，Barjot一家以低廉的租金生活了二十年。

將她趕出的Ian Brossat，是負責住房的巴黎市市長助理。緊接著，Ian Brossat將這套豪宅的鑰匙給了五位獲得獎學金的學生。

法國的居者有其屋政策

社會福利房制度，在法國已經有一個世紀的歷史。福利房的建設經費主要來自國家、地方政府和企業三方。根據三方所投入的資金比例，每一方都得到相對應的住房預留權。也就是說，就住房而言，企業為他們的員工，地方政府為其居民，國家為最底層百姓負責。一般情況下，在法國每一棟社會福利房中，都有這三部分群體。

以企業為例，員工享受到的是“百分之一利率待遇”（1% Logement），也稱為住房行動政策（Action Logement）。具體來說，就是在20人以上的私營企業，或50人以上的農業企業里工作的職工，如果該企業以促進住房建設的名義，每年支付相當于上一年全體職工收入的0.45%的附加稅，該企業員工就能在租房、建房和購房時享受優惠。

2000年12月，共產黨員、時任交通住房部部長Jean-Claude Gayssot頒發了確定法國廉租房發展方向的“城市互助和修繕法”（la Loi de la solidarité et de renouvellement urbain）。該法規定，所有居民人數高于3500人的城鎮，其社會福利房的比例必須達到房租總供應量的20%。該法試圖從兩個方面緩解住房困局：增加福利房供應；平衡各城市之間的差距。

六年后，法國右派曾一度試圖刪除該法中關于“地方政府有義務提供社會福利房”的條款，但因左派和眾多非政府組織的強烈抗議而放棄。

次年3月，旨在幫助赤貧階層的抗辯居住權法（le Droit au Logement Opposable， 簡稱達洛法DALO）在法國頒布。該法基于居者有其屋的共和精神，并對處于特殊困境的公民，給予“快通道”處理方式，同時賦予公民上告國家的權力。這從法律層面上，把解決住房問題中所遇到的社會不公平提升至治國方針的高度。

法國的分房委員會在審核申請者資格之際，首先將房租從申請者的月收入中扣除。其標準是，房租不能超過月收入的三分之一比例。如果在扣除房租后，申請者余下的收入被委員會認為不足以維持日常生活，那么申請將被拒絕。

達洛法出臺后，最底層的家庭就有可能從國家手里得到住房。但房源數量短缺，在巴黎，適合達洛法的申請者高達17000人，但能調控的住房只有1000套。

法國的廉租房體制并非如南歐國家那樣只是針對貧困階層。“達洛法并非一個選擇的標準”，巴黎市政府前住房負責人Jean-Yves Mano表示，“我們不能只安置赤貧的群體”。

廉租房在法國按照申請者的收入差別分三個不同等級：面對單人月收入在1200歐元之內的貧困人口（PLAI）；在2100歐元以內的（PLUS），和在2800歐元左右的中產階級（PLS）。

在上一次大規模審查中，法國的審計法院（La Cour des Comptes）發現，盡管在2005-2012年之間，每年用在社會住房存量上的經費高達20歐元，但實際上并非“為所需要的人群建房”。調查報告指出，在所有申請者中，70%的申請者屬于貧困人口的PLAI等級，但在這七年間，發展最快的則是服務于中產的PLS級別福利房。

一場貧富城市的斗爭

在巴黎這樣一個被認為是全球最富有的城市之一的地方，按照以上三個福利房等級，有七成巴黎人符合申請廉租房的條件。根據巴黎市政府提供的信息，巴黎每年推出的7500套福利房中，有5000套是留給貧困家庭，余下的2500套屬于中產申請者。

“我認為一個國家的社會福利房制度也要同時面對中產階層”，Ian Brossat分析，“ 諸如警察、教師、工人、護士這些中產，他們越來越難找到合適的房子，因為巴黎的房租達到很離譜的高價。所以，如果我們希望中產繼續在巴黎生活，我們就需要為這個階層提供社會福利房”。

在左派的社會黨政府執政十三年后，巴黎的福利房比例從13%增長到21%，得益于巴黎市政府很堅定的左派住房政治。才使得目前住房總量100萬套的巴黎，福利房超過20萬套。

如果把廉租房比例放大到全法國，問題就不容樂觀。一些右派執政的市政府，長年以來，頑固反對在其管轄區域內興建廉租房，認為后者會帶來諸多社會問題。15年前就執行的“城市互助和修繕法”所規定的兩成福利房比例，始終受到這部分城市抵制。根據去年春季公布的數據，該法適用范疇內的1022個城鎮中，有三分之一沒達標，其中221座城市受到處罰。在2014年，國家開出的罰金單子高達5000萬歐元，比上一年猛增2000萬。以地中海沿岸Agde這座人口只有2.5萬的城市為例，它寧愿為其區區7%的福利房比例支付45萬歐元的罰金。而最壞的典型在巴黎郊區，馬恩河畔奧爾梅松城（Ormesson-sur-Marne）內的廉租房甚至不到1%。

“我個人的觀點是，國家應該強化措施。如果地方政府不愿意，那么國家來執行”，Ian Brossat指出，“國家可以在這些地區直接購置土地建福利房，這點上，國家完全可以做到，而且無需經過地方政府同意”。

此外，法國也在考慮一些對應的制裁措施。在一座城鎮福利房不足的情況下，強制地方政府在私人的出租房中安置廉租房申請者，兩者的差價由該地方政府支付；強制執行福利房中必須有30%預留給赤貧家庭；徹底剝奪不遵守法律的地方政府手中對福利房的分配權。

在最近一次民調中，超過八成的法國人認為，應該在富裕城市和區域提高福利房的安置比例。但是實際上，廉租房比例高居不下的，往往是在一些共產黨領導的城市。比如離巴黎不遠的Gennevilliers，這里的廉租房比例高達66%。但是，這種將更多窮人集中在一起的做法，將造成新一批的貧民區，加劇社會不平等狀況。

在歐洲嚴峻的反恐形勢下，社會福利房的地區平衡再次上升到國家安全的高度。2015年1月20日，“查理周刊”恐怖襲擊事件的幾天后，法國總理瓦爾斯指出：“在蠶食我們國家的，是區域的隔離，社會階層的隔離和種族的隔離”。而社會各階層混居，就是瓦爾斯政府開出的治病良方。

解困計劃

根據法國住房部的消息，在2011-2013年間，全法的1022座城鎮推出了14萬套社會福利房，超出政府9萬套預計目標的156%。但問題是，由于經濟危機和房價劇增，僧多粥少的形勢卻在惡化。目前申請廉租房的法國人為170萬，而每年推出的可分配房源僅有48000套。以至于從申請到得到的平均周期長達六年，而最漫長的則需要十年多的耐心等待。

不透明是廉租房體制中的一大問題。2014年2月爆出的丑聞就是一個典型。盡管月收入高達9000歐元，法國網球協會副總經理Alain Riou還是能得到一套尊貴的廉租房：位于巴黎三區昂貴的Vosges廣場邊上100平方米的復式套房。為清除這一弊端，共產黨員Ian Brossat推出的措施是：匿名申請資料，和以社會、家庭及經濟條件為主要參數的積分評估機制。

解決住房問題的最大障礙，就是建設福利房所需要的錢。本屆巴黎市政府承諾，在六年任期內，將有30億歐元用于住房領域，即每年相當于5億歐元的投資，這也是巴黎市政府最大一筆預算開支。巴黎左派政府對社會福利房的用心，表現在自2001年以來，政府購入了400多棟公寓，改造將近1，3萬套住房。這也要歸功于法國的一項房產銷售政策：任何私人住房出手，當地政府擁有優先購買權。

在已經高度城市化的地區，很難找到建房所需空地是一個現實問題。巴黎市政府因此盯上了位于公寓頂樓的117000間傭人房，其中的85%目前是閑置的。“但這并不容易，因為很多是非常小的單間，所以要將幾個傭人房打通合并成一間”，Ian Brossat介紹。這項將從今年暑期開始規模化執行的工程，就是為擁有閑置傭人房的房東提供裝修改造工程所需的資金幫助，但以確保廉價出租為前提。

縮減福利房和私人出租房之間的巨大租金差價，也是政府考慮的措施。目前，法國福利房的租金價格位于6-11歐元/平方米，而私人房的房租價格從1998年的138歐元/平方米，猛增到2011年的234歐元/平方米，每年以3.4%的增幅上調。對私人住房出租租金的封頂限制，就是前住房部部長Cécile Duflot在2014年頒發的杜弗洛法（Loi Duflot）的主要精神。

昂貴的私人房房租，也導致了廉租房房客一旦入住不愿放手的局面。根據法國審計法院的報告，在2011年，47%的廉租房房客，也就是52萬個家庭，他們的收入已超過福利房申請上限的60%。換句話說，這些還住在廉租房中的家庭，實際上已不具備享受廉租房的資格，應該退房。與此同時，在因為得不到廉租房而租用私人住宅的房客中，有36%的人收入低于福利房的最高上限，這部分是43萬戶人家。

在巴黎，愿意從社會福利房中抽身離開的只有2%的房客。“有的房客已經住了三十年的廉租房，他們有的有很高的收入，完全可以租私人房。目前的問題是，法律尚未給予權力。比如，目前的法律規定不足以使一位繳納巨富稅的（Import sur fortune）的房客自動退房。它沒有將房客的其他房產納入衡量標準，而這正是一個很嚴肅的問題。我覺得當一個人支付巨富稅，或者他已經繼承了很不錯的遺產，他顯然就不需要福利房。”Ian Brossat指出。讓不具備享受廉租房的房客離開，是法國住房解困途中的一大難題。

巴黎市市長承諾，到2030年，巴黎的福利房比例要從目前的21%增長到30%。要達到這個目標，市政府必須每年推出至少7000套福利房。在廉租房問題上，新上任的法國住房部部長Emmanuelle Cosse有良好的紀錄。她與大巴黎地區前主席Jean-Paul Huchon的合作，使得該地區在去年新建的社會福利房達到十年以來的最好成績，達到30101套。但是，從她上任到2017年的法國總統大選，僅僅剩下一年多時間，一位新的部長能有時間做出成績嗎？ 巴黎市政府內的一位人士表示懷疑。

暖冬的陽光還照在巴黎市政廳門前的一位婦女身上。這位無固定居所的五十來歲女子，衣著整潔地蹲坐在市政廳入口處，手舉的牌子上寫著：請幫助我。她身后還有一張馬拉松般的漫長名單，170萬巴黎人在等待他們的福利房。（本文作者系法國國際郵報記者）