專家建言城鄉義教一體化改革發展

楊銀付：以“一體化” 促進“均等化”

黨的十八大要求，到2020年全面建成小康社會，“基本公共服務均等化總體實現”。如何推進城鄉基本公共服務均等化？黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》給出了路徑：“健全城鄉發展一體化體制機制”，以“一體化”促進“均等化”。在教育領域，義務教育屬于基本公共服務，本次國務院印發的《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），體現了黨中央、國務院對新時期城鄉義務教育一體化的高度重視，是推進我國縣域內城鄉義務教育均等化發展的根本之舉。

一、深刻認識統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化的重大意義

統籌推進城鄉義務教育一體化，是我國以人為核心的新型城鎮化建設與社會主義新農村建設的需要。適應新型城鎮化發展需要，解決“鄉村弱”和“城鎮擠”問題，迫切需要統籌規劃、統籌推進城鄉義務教育一體化。

統籌推進城鄉義務教育一體化，是深層次推進教育公平的需要。當前我國教育公平發展已經步入了新階段。一是在入學機會保障上，進入以精準、全納促公平的新階段。二是從總體上看，我國教育公平步入從機會公平到教育資源配置公平的新階段，亟待體制機制創新。這種體制機制創新的關鍵，便是破除城鄉二元結構，走向一體化。

統籌推進城鄉義務教育一體化，是進一步提高教育質量的需要。黨的十八屆五中全會通過的《“十三五”規劃建議》，明確把提高質量作為“十三五”時期我國教育改革發展的核心任務。但目前我國城鄉義務教育提高質量面臨挑戰。一是全國義務教育階段整體班額偏大。2013年我國小學和初中平均班額分別為37.5人和48.8人，而OECD（經濟合作與發展組織）國家則分別為21人和24人。二是隨著前述城鎮化進程的推進，城市大班額問題更加突出，某些人口大省、某些發達地區、某些縣城的平均班額更是遠遠高于全國平均水平。

統籌推進城鄉義務教育一體化，是全面深化改革的需要。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發展。”全面深化教育改革，推進基本公共服務均等化往哪里“定型”？就是要往具有根本意義的“一體化”方面定型。

二、《若干意見》文件的創新之處與特點

第一，文件注重制度設計，突出了重點難點。文件突出標準管理和制度創新。一是城鄉義務教育標準“一體化”。《若干意見》系統、全面地提出，到2020年，實現縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一和“兩免一補”政策城鄉全覆蓋，城鄉二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮化發展基本協調。二是城鎮義務教育公共服務常住人口全覆蓋。文件提出按照戶籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，依法保障隨遷子女平等接受義務教育，這也是推進以人為核心的新型城鎮化的重要要求。

第二，文件注重綜合施策，凸顯了統籌協調。其中，體現了三個特點。一是標準與程序并舉。在強調標準管理的同時，提出明確的程序要求。二是軟件與硬件并舉。10個方面的政策舉措中，既有學校標準化建設等硬件要求，又有統籌城鄉師資配置、提高鄉村教師待遇等軟件要求。三是發展與改革并舉。10個方面的政策舉措中，前4個相對較多強調發展，后6個相對較多強調改革。同時，強調改革發展互動，以發展促改革，以改革促發展。

第三，文件注重管理創新，強調了務實管用。本次的文件特別注重管理創新，強調務實管用。例如，在辦好鄉村教育工作中，提出推動城鄉教師交流，城鎮學校和優質學校每學年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數的10%，其中骨干教師交流輪崗的比例不低于交流輪崗教師總數的20%。在統籌城鄉師資配置中，要求創新管理，加快義務教育教師隊伍“縣管校聘”示范區建設，實行教職工編制城鄉、區域統籌和動態管理，盤活編制存量等。

三、切實抓好《若干意見》的落實

《若干意見》是一個好文件，但要達到預期效果，還要在抓落實上下功夫，需要付出艱巨的努力。

第一，要加強組織領導。統籌推進城鄉義務教育一體化，必須加強組織領導，明確工作責任，把統籌推進城鄉義務教育一體化改革發展作為各級政府政績考核的重要內容。在各級黨委、政府領導下，要切實建立相關部門間的協調機制、部門協同落實機制。

第二，要鼓勵地方探索。要尊重地方和基層的首創精神，鼓勵地方教育制度創新，鼓勵基層創新，鼓勵先行先試，鼓勵不同區域從自己實際出發進行差別化探索。以成都市為例，近年來著力推進市域教育統籌，創造了城鄉義務教育六個一體化的重要經驗。全國其他地區也在推進義務教育均衡發展工作中積累了許多寶貴經驗。

第三，要加強督導評估。督導評估是促進政策落實的重要力量。例如，實現縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一，就需要及時的過程監測與督導評估。

（作者系國家教育發展研究中心副主任）