對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的幾點思考

張書瓊

[摘要]農村土地承包經營權確權登記頒證工作是完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進現代農業發展、健全農村治理體系的重要基礎性工作，對解決農村土地承包現實問題、加快推進農村經濟、促進城鄉統籌發展具有重要意義。本文介紹了我縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作的進展情況，面臨的問題和困難，結合縣屬各鄉鎮的實際情況，作了一些思考和建議，成文過程中也綜合了其他地方的一些共性問題。

[關鍵詞]農村土地承包經營權確權登記 開展情況 面臨問題和困難 建議

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1003—1650（2016）03—0027—02

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開展農村土地承包經營權確權登記的意義

1.1是進一步穩定和完善農村土地承包關系，促進黨在農村基本政策落實的需要。通過對農戶承包土地信息進行摸底調查核實、確權登記并建立檔案、核發權證，建立電子化、信息化的農村土地承包經營權登記信息系統，可以從根本上穩定、完善土地承包關系，把土地承包關系搞扎實，把老百姓承包的地塊、面積、空間位置等進一步搞清楚，夯實黨的農村土地承包經營制度。

1.2是維護農民合法權益，調動農民生產經營積極性的法制保障。《農村土地承包法》、《物權法》對土地承包經營權登記做出了專門規定，按照《物權法》的規定對農村土地承包經營權進行登記頒證，尊重農民意愿，落實農民的土地財產權，農民的財產權益得到保護，生產經營積極性真正得到發揮。

1.3是發展現代農業，促進農民增收的重要手段。土地承包經營權確權登記以后，明確了農民對土地的用益物權，不僅讓農民定地、定權、定心，還能促進資金、技術、信息向農村集中、集約、集成。有利于土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社流轉，激發農業生產活力，促進現代農業發展。

1.4是創新農村社會管理、促進農村社會和諧穩定的有效途徑。土地承包經營糾紛是影響農村穩定的一個重要因素，其主要原因是土地承包原始數據和資料保護不力，流轉過程中合同不規范，面積不準確、信息不對稱等。通過確權登記頒證，將農戶承包數據和資料實現信息化管理，既能打消農民流轉會產生歸屬糾紛的擔憂，又為解決土地承包經營糾紛提供最清晰、最原始的重要數據。

2農村承包土地經營權確權登記頒證工作的開展情況

2013年，我縣確定八道哨鄉、曰者鎮作為確權登記的試點鄉鎮，于2014年5月試點工作基本完成。試點工作在八道哨3個村民委39個村小組，曰者2個村民委21個村小組完成入戶調查5757戶，完成5016戶的歸戶、9.9萬畝的確權任務。通過科學制定方案、廣泛宣傳發動、開展業務培訓、深入調查摸底等措施，試點工作積累了豐富的工作經驗，為2015年全縣全面開展確權工作打下堅實的基礎，對推進確權登記工作具有重要的借鑒和指導作用。截至2015年11月底，全縣共完成5038.03平方公里的航空拍攝工作，占實際國土面積的100%；完成入戶調查99721戶，完成任務的104.7%，占實際農戶數101.93%；完成地塊指認96021戶1612100畝，完成任務的100.9%；完成公示23499戶427086畝，完成任務的24.68%；完成底圖制作4168.44平方公里；完成簽字確認17696戶361996畝，占任務數的59%。據統計，整戶外出戶9094戶，已簽委托書戶數7341戶，無法聯系戶數618戶，排查矛盾糾紛戶數844戶，已解決475戶，指界通知書簽收回執戶數54035戶，涉及林區戶數7536戶，岔花地戶數1818戶。召開各種宣傳動員會2100場次，發放公開信、明白書等宣傳資料11萬余份，開展培訓100余場次，培訓人員達5000余人，粘貼標語20000余條。

3農村土地承包經營權確權登記頒證工作面臨的問題和困難

3.1部分村干部對確權登記頒證的認識不足，溝通協調不到位，宣傳發動群眾不充分，影響工作推進

有些村干部認為在二輪承包時發過土地承包經營權證，這次再整是勞民傷財，沒有必要；還有的認為這次確權會使農村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農村社會不穩定；有一兩個鄉鎮的個別村民委，作業單位人員與當地溝通協調不到位、村組宣傳和培訓群眾不夠，群眾對確權政策和配合工作的方法、目的不明晰，導致群眾參與配合積極性不高。加上群眾文化素質參差不齊，理解確權政策不一，支持配合做好相關工作較為困難，圖片地塊辨認能力弱，部分群眾反反復復多次指認地塊均不成功，導致工作推進緩慢。另外確權登記發證工作宣傳氛圍不濃，從城市到農村，很少見到橫幅、標語等宣傳品，電視、廣播也宣傳的不多。

3.2資金需求量大，經費保障有差距影響了確權進度和質量

確權經費目前縣級劃撥到帳270萬，省到帳350萬元，仍與實際需要差距太大，預計到12月30日止還需資金1700余萬元，這些資金尚沒有得到落實和計劃，導致各級確權辦運轉困難，作業公司意見大，一定程度上影響了確權進度和質量。因資金得不到使用保證，鄉鎮、作業單位，村組人員的積極性將繼續受挫。另外確權航拍攝影像資料不能使用部分的費用支出由誰負擔，怎樣預算和支出有待商量，還有些不可預見經費支出數目，推進工作困難重重。

3.3外出務工人員較多，給確權頒證工作帶來困難

外出務工較多，無法聯系比例較大，目前雖然采取了委托確權的方式，但還有較多農戶無法聯系。日者鎮2015年外出務工農戶共870戶3922人，占全鎮7934戶的11%，經排查整戶外出農戶439戶。這些外出農戶聯系方式、務工地點均不固定，給權屬調查及資料收集工作帶來很大困難，目前雖然采取了委托確權的方式，但還有90戶農戶無法聯系。

3.4國有林場內群眾的承包地與林場爭議較大，影響任務的全面完成

由于歷史原因，我縣國有林場的林地確權不細致，導致一塊地持有兩種權證，目前，多數鄉鎮都存在林區內有農戶承包地的情況，且涉及農戶多、地塊面積較大，情況復雜。據初步統計，“一地兩證”類似問題涉及5個鄉鎮30余萬畝，若按現農戶指認的地塊面積核發承包證，將造成國有（集體）林地（資產）流失，如果不確權又給農戶造成無地或有地無證狀況。但因“國土二調”界線，集體林地界線等權屬界線與現按照確權程序和政策指認出來的農地界線存在著較多的相互交叉，重疊現象，由于林業、國土、農業省政策尚未明了，要以此次確權工作來推動和完善國有林場權屬爭議問題存在著很大的不足。

3.5土地承包經營權確權登記頒證面臨諸多不確定因素

全縣涉及插花地農戶有1810戶，交叉互換地塊多，爭議較大，如何解決確權問題有待研究濃戶無一輪、二輪土地承包證的土地確權的問題。雙龍營（4戶，70年代初從西疇縣遷入）、溫瀏等鄉鎮均有農戶反映自土地承包以來，一直無承包經營權證，目前栽種的地塊如何確權有待進一步明確。

4做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的建議

4.1加強組織領導，完善措施，統籌協調推進

加強組織領導，明確職責分工，落實工作責任，進一步加強與財政、國土、司法、宣傳等部門溝通協調，形成工作合力，確保層層有機構，層層有人抓。建立健全跟蹤問效機制，強化督導考核力度，對組織工作不力、給全縣確權工作帶來極大不利影響的單位或個人采取組織措施。

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，最根本的是要把確權登記頒證與維護農村穩定、促進農村發展扭在一起抓。農村土地承包經營權確權與農村集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、集體林權等聯系密切，建議把確權登記頒證與上述權證的確權登記頒證扭在一起抓，統籌安排、協調推進。

4.2強化政策宣傳力度，堅持依靠群眾，營造良好氛圍，確保社會穩定

土地確權登記涉及農村千家萬戶，廣大農民的理解、支持和參與，是搞好工作的前提和關鍵。在堅守政策底線的前提下，依靠村組、充分動員群眾積極參與確權登記頒證工作。把基層的熱情發動起來，把農民的積極性調動起來，營造良好氛圍。尊重農民意愿，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對于確權過程中出現的新情況新問題，不回避，不包辦，做到內容、程序、方法和結果“四公開”，讓村民擁有知情權、參與權、監督權，確實保護農民的合法權益。

強化政策宣傳工作，要面向社會、面向群眾，采取農民群眾喜聞樂見的形式大力宣傳此項工作的目的意義、工作目標和主要任務，把法律法規宣傳到位。針對階段性工作的不同，制定相關宣傳資料，以電視、網絡、手機短信、廣播、制作永久性宣傳標語等為載體，讓“為什么確權、怎么確權”家喻戶曉，讓農民認識到只有確權登記頒證才能真正保障他們的土地承包經營合法權益，讓村干部認識到確權登記頒證能為解決土地承包經營糾紛提供最清晰、最原始的重要數據。

4.3遵循農村土地承包的相關精神，準確把握政策，注重工作實效，提高確權登記質量

確權登記工作是政策性、專業性很強的系統工程，不僅涉及《物權法》、《土地承包法》等法律法規，還需要地籍調查、面積測量、土地登記網絡信息技術等相關專業知識。整個確權登記頒證工作，可能會遇到一些歷史原因形成和遺留下來的土地問題，針對這些問題，政府相關部門要遵循農村土地承包法律、法規和政策，尊重歷史、正視現實，嚴格政策界限和工作程序，按照法定登記內容和程序進行。1.保持農村土地承包關系不變是確權登記的底線，嚴禁違法調整和收回農戶的承包地，不得在確權登記時打亂重來。2.合理確定土地承包經營權確權登記頒證完成期限，確權登記頒證必須堅持“進度服從質量”原則，當進度與質量沖突時，應堅持質量優先，絕不能為趕進度敷衍了事，走過場和圖形式。3.加強人員法律法規和業務操作規程培訓，提升工作水平。

4.4加大經費落實力度

農村土地確權登記頒證既要靠決心，更要有手段和經費保證。確權登記要開展地塊實測、建立檔案、頒發證書、建設數據管理系統等工作，必然耗費大量的人力、物力、財力。國家規定確權登記不得向農民收取費用，當地政府要加大財政支持力度，切實保障確權登記經費。在地方財政困難的情況下要充分體現精打細算、厲行節約的原則，盡量壓縮經費支出和行政成本，同時積極爭取上級政府和部門在資金上的支持，減輕資金籌措壓力，只有工作經費落實了，確權登記頒證推進才能夠順利地在規定時間內完成任務。

4.5完善矛盾調處機制，嚴防借機侵權

隨著農村土地的收益越來越大，農村承包地確權登記工作加速推進，許多農民對承包地確權寄望很高，寸土必爭。針對各鄉鎮確權工作中暴露出“無證無地、有證無地、一地多證”、因開荒致導致地證不符、戶籍遷走地還栽種等等問題，建議：第一應完善矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，改變各級農經機構弱化和人員短缺的現狀，使其真正擔負起農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會的日常工作。第二重視糾紛調處，把矛盾解決在萌芽狀態，比如村組之間地界爭議，可采取遵照歷史、注重現實辦法給予確權；第三對于常年外出打工無法聯系戶的地塊指認，可先查清二輪土地承包以來的土地承包狀況，按現有承包合同登記的四至和面積預留出相應的土地，其土地暫由集體代為管理，有條件的村可成立確權監督小組，對在家農戶指認地塊工作進行監督。實在無法到現場指界或拒不簽字的按照《違約缺席指界》的相關規定根據不同的情況給予處理，不得以無法現場指界為由影響土地承包經營權確權登記。

4.6加強請示匯報、因地制宜處理各類權屬爭議問題

對于歷史原因權屬存在爭議和近期難以解決的土地確權，比如國有林場內承包地與林場林區權屬爭議、跨地區的插花地問題，建議暫按現狀劃定爭議區，整合鄉村組三級干部力量，加強與作業公司溝通協作，做好統計排查，完善工作臺賬。各鄉鎮積極與縣委政府、縣確權辦及相關部門溝通協商，進一步核實爭議區的位置、面積和地類、形成原因，并登記造冊、記錄在案，拿出合理的解決方案，形成材料按程序報上級相關部門研究給予協調和處理，通過問題梳理、原因分析，形成權屬確認程序及相關問題處理意見，爭取盡快解決爭議問題，爭議化解后再進行確認、公示和登記。不提倡遇到矛盾和糾紛就采取回避或避重就輕甚至擱置，只匯報等待不思考對策的做法。對承包地“四至”界限不清的，要采取各種辦法盡量明確，存在糾紛的，糾紛解決后再確權登記。同時做好群眾的穩定工作，穩妥推進確權登記頒證工作。