淺談房地產關系對房地行政管理體制之影響

宋雯

摘要：房地產關系包括權利歸屬關系與交易關系兩個方面。對于房地產權屬關系，大陸法系國家主要有結合主義與分別主義兩種模式；對于房地產交易關系，各國立法體例又存在一體交易與分別交易兩種模式。結合《物權法》的相關規定，借鑒國外立法實踐，分析我國現行房地分別主義與一并處分原則的現狀，探討其對房地行政管理體制的改革和完善的影響，并為順應統一房地產管理之時代趨勢提出建議。

關鍵詞：房地關系；房地產權屬關系；房地產交易關系；房地結合主義與一并處分原則；房地產行政管理體制

中圖分類號：F299.23文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）17-0100-02

關于房產與地產關系的研究，不僅是各國民法、物權法的重點，而且同時也影響著房地產部門法和行政管理的改革更新。我國在立法和管理實踐中實行房地分別主義與房地連動處理即一體交易原則，主要是基于國情和現行法律法規的內在要求。現行《物權法》對房地權利歸屬與交易的相關規定，以及現實中房產地產一并處分的實踐，對房地產行政管理提出的一系列新課題，使對房地產行政管理體制改革與完善的呼聲漸起。

一、房產與地產之關系模式——大陸法系各國立法例與民法理論

房地產，總體上包括地產（土地）和房產（房屋）兩大部分，是指以土地、建筑物及附著于土地、建筑物上不可分離的部分作為物質實體所形成的財產或財產權利，體現著房屋和土地的經濟形態或法律形態。在討論二者的關系問題時，需要區分權屬規則和交易規則，以避免邏輯混亂不清。（一）房地產權利歸屬關系模式

1.結合主義：又稱一元主義，溯源于羅馬法的“附著于土地之物即屬土地”的法諺

這種模式主張房產與地產相互依存、不可分離，房屋等建筑物作為土地的組成部分，不能脫離土地而單獨成為權利客體。究其法理依據，房地結合主義模式主要是立足于民法中的主從物關系原理與添附規則。現代德國民法典是這一“土地吸附房屋”原則的立法傳統最忠實的繼承者之一。

2.分別主義：又稱二元主義、分離主義

與房地結合主義模式相對的，房地分別主義模式將地產與房產分別作為兩個獨立的不動產看待，房屋等建筑物所有權是作為一項獨立于土地所有權的物權而存在的。采取此種模式，意味著地產與房產的權利歸屬主體有可能同一，也可能不同。在現代民法中，日本和法國民法典均采取此例。（二）房地交易關系模式

房地產權利歸屬關系模式的選擇，并不必然地決定了房地交易關系模式，也就是說，不論是采取結合主義還是分別主義，對于房地交易關系各國仍然能夠作出符合本國國情和法律體制的模式。考察世界各國的立法與實踐，大致有兩種模式：房地一體交易模式與房地分別交易模式。前者遵循一并處分原則，即房屋等建筑物與土地必須連動處理、一并交易，我國學者通常稱之為“房隨地走、地隨房走”原則。立足于分別處分原則，后一種模式主張房地交易是可以分離而相互獨立的，即允許僅就房產或地產進行交易。

雖然房地一體交易模式能使交易法律關系簡單化，避免過多糾紛，便于權利人行使其權利，但是它無疑否定了房產與地產各自獨立的經濟價值，同時也難以處理現實中確實存在的房地分別交易所產生的問題，公平與效率都受損。因此，就目前而言，大多數國家均采取房地分別交易模式。

二、我國的房地關系模式——結合《物權法》之相關規定（一）房地關系模式之選擇

在房地產權利歸屬問題的選擇上，我國采取房地分別主義有其歷史性與合理性。作為社會主義國家，我國始終堅持土地公有制，土地所有權主體僅限于國家和集體。從1950年的《土地改革法》到今天仍實施有效的《物權法》，六十余年來各種關于土地和房屋權屬的相關規定條款不勝枚舉，但都依從了房地分別主義，對地產和房產的歸屬分別作了規定。就現行的《物權法》而言，結構上采用了五編十九章和附則，將物權分為所有權、用益物權、擔保物權三個部分，分別設立土地所有權、建筑物所有權以及其他權利，由此即可看出房地產權利歸屬的分離。

而在房地交易關系模式上，我國卻采取了房地一體交易原則。究其原因，是由于房產與地產關系在立法和實踐中甚是緊密，具體言之，在物質形態上，房地相互連接；在價值形態上，房地不能截然分離；在權屬管理上，房地權利要求并行一致。因此，對于房地交易的行政管理，應當順應這一運行模式，實現房地產的統一管理，更符合房地產交易市場的發展要求。（二）《物權法》之相關規定

1.流轉

以建設用地使用權為例。我國現行《物權法》第一百四十六條規定：“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。”第一百四十七條規定：“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。”可見，“一并處分原則”，具有法定性，當事人的轉讓、互換、出資或者贈與行為不得違反該法律規定，否則行為不發生預期法律效果。

2.抵押

我國現行《物權法》第一百八十條規定，“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物；（二）建設用地使用權；（三）以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權；（四）生產設備、原材料、半成品、產品；（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；（六）交通運輸工具；（七）法律、行政法規未禁止抵押的其他財產。抵押人可以將前款所列財產一并抵押。”該條文第一款的前三項分別規定了建筑物和其他土地附著物的抵押權和土地使用權的抵押權，體現了房產與地產分設權利的立法模式；而第二款“抵押人可以將前款所列財產一并抵押”的規定亦與房地一體交易模式相吻合，但也不完全排除房地分別交易。

窺一斑而知全豹，可見《物權法》對房地產權利的規定及適用，采取房產地產一并處分為原則，分別處分為例外。此種交易模式向現行的房地產行政管理體制提出了越來越多新的挑戰。因此，改革與完善房地產行政管理體制，使之與時代和社會相適應、同發展，不僅能夠促進房地產業的健康發展，而且有利于我國行政體制與法律制度的順暢銜接與相適運作。三、房地產關系模式對房地產行政管理體制的影響

房地產行政管理涉及的內容甚多，包括房地產開發的用地管理與項目管理、房地產產權產籍管理、房地產市場管理、房地產稅費管理、房地產國有資產管理等。而房地產行政管理體制的構建，在很大程度上受房地關系的影響，因此現代社會存續發展的房地產關系模式也將催生房地產行政管理體制的改革完善。

新中國成立以來，我國在土地與房屋行政管理機構的設置上就選擇了房地分別主義，可追溯至1949年7月制定的《中央人民政府組織法》。該法規定在中央人民政府政務院下設內務部，在其下又設地政司作為國家土地管理機關；1952年，城市營改規劃及考核移交新成立的建筑工程部。其后至今60余年的歷史沿革中，盡管分管房產和地產的管理機構不斷改革更替，其發展始終貫徹著房地分別主義這一基本原則。

就現階段我國房地產行政管理體制的層次結構而言，國家層面采取的管理模式是——住房和城鄉建設部負責規劃、建設和房屋管理有關職能，國土資源部負責土地管理有關職能；省和自治區層面則結合本地區實際情況采取更為靈活的兩種管理模式——由建設廳負責規劃、建設、房屋管理等相關職能，由國土資源廳負責國土資源管理職能，或者在機構設置上實行房、地在不同程度和范圍的合并和管理。后一種模式主要見于各地方的“國土資源和房屋管理局”，系因便利市民辦理房地產事務而將“國土資源管理局”與“房屋管理局”共同組建成一個新的職能部門。如重慶和天津采取此種管理模式。

然而，隨著房地產市場的迅猛發展，房地產交易愈來愈頻繁，不僅房產可以流轉和設立擔保物權，而且地產亦可以與房產一并或者分別流轉和設立擔保物權。數量之多，類型各異，性質有別，無疑對房地產行政管理工作帶來更大難度。人們在實現自身的權利時亦會與房地產行政部門產生聯系，而過分集中或者過分分散的行政機構很可能對當事人的權利實現帶來消極影響。因此，面對房地一體交易模式的大趨勢，房地產行政機構的設置與構建，也應當與時代相適應。四、反思與建議

自改革開放以來，我國平均每五年進行一次中央政府機構改革（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年），至今已進行7輪。除了1988年的改革沒有推進到地方，其余數次改革中央政府機構都會要求地方政府進行相應的調適，保持中央與地方的統一性和協調性；同時中央政府機構改革為地方政府機構創新提供了的重要契機。

改革的核心是轉變政府職能，以市場經濟宏觀調控、社會管理與服務為主，解決政府部門機構冗雜、職權交叉、“平行執法”①的矛盾，以提高行政效率為目的。有觀點認為，在土地與房屋行政管理機構的設置上采取分別主義有其存在價值，其可避免權力過于集中而被濫用，且就目前而言，實現房地統一管理仍不具備現實基礎。相反地，房地一體交易模式，向房地產行政管理體制提出了新的要求——實現房地統一管理。這一構想有其合理依據：一是有利于人們更高效有序地進行房地產交易，實現自身合法權益；二是有利于最大限度地發揮房產與地產的價值和使用功能，促進房地產業發；三是有利于精簡行政管理機構，協調管理職能；四是有利于統一政策法規，解決競合矛盾；五是有利于與國際慣例接軌。實現“房地合一”有兩種設計方案：一是一步到位，進行大刀闊斧地機構合并，職能統一，此法優勢在于整體劃一，但改革情況復雜而難以面面俱到；而是分階段完成，先將條件成熟、基礎工作扎實的地區房地合一，再逐步推廣，如此可以因地制宜，避免不穩定因素，但仍存在管理控制上的難題。兩種方案優劣參半，但基于國情和實施預期的前提，后一種應該更具可行性。

對房地產經濟進行高效且有序地計劃、組織、指導、協調、控制，需要一套符合我國國情的完善的房地產行政管理體制。從房產和地產分別管理逐漸走向房地統一管理，將成為中國房地產管理發展新階段的新趨勢。繼續深入解讀我國房地產行政管理體制現狀，剖析房地分別主義與房地結合主義各自的優缺利弊，處理好房地關系，立足國情的要求與社會的意見，不斷改革完善，以使行政管理工作實現從低效多誤的經驗操作水平向高效成熟的程序化、規范化依法行政管理水平轉變，使房地產業更好地服務于社會經濟的發展。改革之路不總是一帆風順的，唯有與時俱進，克服改革過程中的困難與阻力，才能朝著正確的大好方向前進，開創行政管理工作的新局面，續寫房地產業的新篇章。[注釋]

①平行執法，構詞源于“平行訴訟”，指相同當事人就同一行政行為基于相同事實以及相同目的同時得到兩個或兩個以上行政機關部門的行政執法結果的現象.[參考文獻]

[1]張純.房與地關系法律問題探析[J].財經理論與實踐，2008（04）.

[2]王利明.物權法研究[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]房紹坤主編.房地產法[M].北京：北京大學出版社，2011.

[4]鄧剛.我國房地產行政管理體制改革發展芻議[J].中國房地產，2002（11）.