司法實踐檢察機關參與公益訴訟的司法實踐和程序設計

王晶渤 宋楊 黃玲林

摘要：黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。公益訴訟案件往往具有跨地域或者刑事、民事、行政法律關系交織的因素。本文從檢察機關參與公益訴訟的現實意義、立法實踐、司法實踐和跨行政區劃檢察院參與公益訴訟的探索實踐、程序設計五個方面，對檢察院參與公益訴訟制度體系進行了分析和介紹，探討分析如何更好的承擔公益訴訟制度構建和試點工作。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；司法實踐

中圖分類號：D925.1；D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）17-0135-02

作者簡介：王晶渤，北京市人民檢察院第四分院（鐵檢分院）檢委會專職委員，中央黨校法學研究生；宋楊，北京市人民檢察院第四分院（鐵檢分院）訴訟監督處法律政策研究業務組助理檢察員，中國政法大學刑法學研究生；黃玲林，北京市人民檢察院第四分院（鐵檢分院）公訴處助理檢察員，北京師范大學刑法學研究生。

伴隨著社會化大生產和全球經濟“一體化”縱深發展，一項單獨的人類行動如假冒偽劣產品、環境污染等可能對很多人產生危害，在此基礎上出現了公益訴訟這一新型訴訟模式，公益訴訟和傳統訴訟的最根本區別在于，所涉及的權益是否超越了特定個別人，是否以維護社會公共利益為核心價值。一、檢察機關參與公益訴訟的現實意義（一）落實立法調整完善的迫切需求

黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。最高法《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了環境民事公益訴訟的主體和程序等問題。全國人大常委會《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，自2015年7月起，檢察機關開始試點提起公益訴訟，最高人民檢察院制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，明確檢察機關在公益訴訟中的試點案件范圍、地位和程序。從立法實踐來看，目前檢察機關提起公益訴訟已經有了一定的立法依據了，因此亟待進一步的司法實踐，為立法調整提供更多的經驗。（二）公共利益司法保護的迫切需求

由于公益訴訟涉及的案件的最根本特征即涉及的并非某個特定人的利益，而是涉及多數人或不特定人的公共利益。這種情況下，個人僅通過自身力量難以對抗掌握大量資源的企業法人或國家機構，其他組織參與其中又存在被法院以原告不適格為由駁回的情形。在此情況下，需要由檢察機關擔任訴訟參加人，以公益訴訟人身份提起訴訟。（三）檢察機關的地位優勢

檢察機關作為國家法律監督機關，能夠從大局出發，不牽涉地方和部門利益，避免影響到正常的行政秩序，同時能夠審慎地行使公益訴權，適合代表國家和社會公共利益提起訴訟。（四）檢察機關的訴訟優勢

檢察機關有專業法律監督隊伍，擁有案件來源優勢，擁有豐富的訴訟經驗和較強的調查收集證據能力，能夠發現公益訴訟案件線索，高效地配合人民法院進行訴訟，克服技術性障礙，有利于調查取證，降低司法成本。二、檢察機關參與公益訴訟的立法實踐

2012年我國新修訂《民事訴訟法》中規定對污染環境、侵害眾多消費合法權益等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年1月，最高人民法院出臺了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了環境民事公益訴訟的主體和程序等問題。2015年7月1日全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作，確保試點工作于法有據。最高人民檢察院制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，明確檢察機關在民事公益訴訟以及行政公益訴訟中的試點案件范圍、地位和程序。2015年8月31日，北京市人民檢察院印發了《北京市檢察機關開展提起公益訴訟試點工作的實施方案》，在方案中進一步規定了北京地區開展試點的案件管轄和實施步驟。雖然目前在北京地區尚未出現相關案件實踐，但法律條文的出臺逐漸細化了檢察機關參與公益訴訟的方式，已經打下了良好的基礎。三、檢察機關參與公益訴訟的司法實踐

20世紀90年代后期，現代意義上的公益訴訟開始出現。1997年7月1日，河南省方城縣人民檢察院提起了第一例有關國有資產流失的民事公訴案件，并獲得勝訴，有效地維護了國家利益。至今檢察機關作為公益訴訟的起訴主體參與公益訴訟已達數百起。從案件性質來看，主要是關于環境污染案、勞動關系案件、國有資產流失案、教育關系案件、壟斷案件等。通過這些司法實踐來看，檢察機關參與公益訴訟起到了有效維護國家、社會利益的效果，但也存在著部分法院以檢察機關不具備原告主體資格為由不予受理的情況。

我國檢察機關參與公益訴訟模式主要有三種，一種是單獨起訴模式，一種是督促或支持其他原告起訴模式，一種刑事附帶民事提起公益訴訟模式。但在適用上由于缺乏相應規定和統一標準，較為混亂。

時間地區案件性質提起形式11997年5月河南省

方城縣民事公益訴訟案件河南省方城縣檢察院提起公益訴訟，請求法院判決一項房屋買賣契約無效，追回流失的國有資產21998年10月山西省

運城市民事公益訴訟案件山西省運城市檢察院在對某造紙廠廠長楊某某重大環境污染行為提起刑事公訴的同時，就公眾飲用水源遭受污染附帶提起民事公訴31999年四川省

名山縣民事公益訴訟案件四川省名山縣檢察院在針對某化工廠重大環境污染行為提起刑事公訴的同時，就公共水源遭受污染附帶提起民事公訴42008年11月廣東省

廣州市民事公益訴訟案件廣州市海珠區人民檢察院針對企業污染河流以原告身份向廣州海事法院提起環境公益訴訟52012年廣東省

番禺區民事公益訴訟案件廣東省番禺區檢察院提起大氣污染環境公益訴訟案件，要求被告廣州市番禺某食品有限公司立即停止超標排放鍋爐廢氣等一切造成大氣污染的行為，以及承擔鍋爐廢氣超標排放造成的環境損失62014年8月江蘇省

泰州市民事公益訴訟案件8月5日，泰州市檢察院支持起訴泰州市環保聯合會作為原告，提起環保公益訴訟72014年10月貴州省

金沙縣行政公益訴訟案件金沙縣檢察院提起公益訴訟，請求判令金沙縣環保局依法履行處罰職責82014年12月福建省

龍海市民事公益訴訟案件龍海市檢察院提起公益訴訟，向兩名違法行為人追討20萬元排污費四、跨行政區劃檢察院參與公益訴訟的探索實踐

北京市檢四分院作為跨行政區劃試點成立后，北京市人民檢察院指定部分環境資源保護和食品藥品安全刑事一審案件由四分院專屬管轄，其中包含應由中級人民法院管轄的環境資源保護和食品藥品安全刑事一審案件以及北京市人民檢察院指定管轄的其他跨地區重大環境資源保護和重大食品藥品安全刑事一審案件，后者主要包括具備以下情形之一的案件：（1）犯罪行為或結果涉及兩個以上區（縣）級行政區域的，既包括本市范圍內涉及兩個以上區（縣）級行政區域的案件，也包括跨省市案件。（2）雖不具備跨地區因素，但綜合考慮犯罪性質、情節、后果以及影響等，實行跨區劃管轄有利于案件公正辦理的。

四分院管轄環境資源保護和食品藥品安全刑事案件主要基于三個條件：重大、跨區域以及有利于案件公正辦理。在公益訴訟中，食品藥品安全、污染環境等損害社會公共利益的案件往往也具備同樣的三個條件，涉及公共利益，影響地域廣，與普通案件相比更需要中立的司法機關管轄。因此對于此類民事公益訴訟案件，由跨區劃人民檢察院管轄可能更有利于實現法律效果和社會效果的統一。雖然《北京市檢察機關開展提起公益訴訟試點工作的實施方案》中規定，各院辦理民事公益訴訟案件堅持屬地管轄與指定管轄相結合的原則，一般情況下由污染環境、食品藥品安全案件侵權行為地的檢察機關管轄，必要時由市院指定管轄。但從有利于案件公正辦理的角度，可以考慮將有利于排除地方政府干擾，可能造成司法主客場制現象以及跨地域的此類案件交由跨區劃檢察機關管轄，其他影響相對較小案件仍由行為地檢察機關辦理。

五、跨區劃檢察機關參與公益訴訟程序設計

目前跨區劃檢察機關參與公益訴訟程序存在案件來源存在單一性、舉證責任設置不明、程序無明確規定等問題，影響了司法實踐。（一）明確案件來源

公益訴訟案件來源應包含群眾采用舉報、申訴、控告等方式向檢察機關反映公共利益受到損害的情形；檢察機關在辦案過程中自行發現的公共利益受到損害情形；以及其他相關部門向檢察機關移送、通報的情形。（二）明確舉證責任

應當參考民事、行政訴訟的舉證責任，根據不同的具體案件遵循不同的舉證責任，如在環境污染等案件中遵循舉證責任倒置原則。（三）明確訴訟參加人

明確檢察機關以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。明確民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。（四）明確訴前程序

明確提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴前程序，即在提起民事公益訴訟和行政公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促相關機關或組織提起民事公益訴訟，向行政機關提出檢察建議，督促依法履行職責。（五）規范提起訴訟程序

檢察機關提起民事或行政公益訴訟，應當有具體的訴訟請求、明確的被告、相關的證據規則等，并規范公益訴訟起訴書。（六）規范和解、調解、撤訴程序

對于和解、調解、撤訴應當進行嚴格限制，只有符合有助于維護公共利益，符合法律規定，直接利害關系人同意等前提條件，否則檢察機關不得與被告和解、調解、撤訴。