淺析外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度

李永達(dá)

摘要：隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，跨國(guó)投資成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)往來(lái)中重要的方式，各國(guó)的投資開(kāi)放程度也越來(lái)越高。2015年公布的《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》中第四章也表明我國(guó)正在不斷加強(qiáng)和完善從立法層面建立健全外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度。新法雖然取得一定程度的進(jìn)步，但是并未明確規(guī)定國(guó)家安全審查的監(jiān)督機(jī)制與投資者的救濟(jì)權(quán)問(wèn)題。借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只有保障外國(guó)投資者享受國(guó)家安全審查程序上的正義，才能使投資者真正享受到實(shí)體公正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)外商與東道國(guó)之間的利益的雙贏。

關(guān)鍵詞：外國(guó)投資；國(guó)家安全審查；程序正義；監(jiān)督機(jī)制；救濟(jì)權(quán)

中圖分類號(hào)：D996.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）17-0181-02

一、外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的概念

2015年《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》的公布，使得國(guó)家安全審查制度再一次成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)從最初提出的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度，發(fā)展到2007年頒布的《反壟斷法》中有關(guān)國(guó)家安全條款的規(guī)定，再到近幾年提出的外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查制度。這一系列有關(guān)國(guó)家安全審查制度的發(fā)展，都證明了在國(guó)際投資不斷發(fā)展的今天，從立法層面上建立一套完整的國(guó)家安全審查制度已經(jīng)十分必要。

國(guó)家安全審查制度主要指東道國(guó)為保障本國(guó)的國(guó)家安全，對(duì)有可能威脅本國(guó)安全的外國(guó)投資進(jìn)行審查，并采取相應(yīng)的措施來(lái)消除威脅的法律制度。國(guó)家安全審查制度并等于投資保護(hù)主義，它只是一種制約外國(guó)投資在國(guó)內(nèi)過(guò)度自由化的機(jī)制，在吸收引導(dǎo)和規(guī)范外國(guó)投資者的投資行為的同時(shí)也保護(hù)國(guó)內(nèi)涉及國(guó)家安全的重要產(chǎn)業(yè)不被威脅，從而實(shí)現(xiàn)外國(guó)投資者與東道國(guó)利益的平衡。二、外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）的進(jìn)步與缺陷

商務(wù)部公布的《征求意見(jiàn)稿》說(shuō)明我國(guó)對(duì)外國(guó)投資審查的重點(diǎn)從準(zhǔn)入權(quán)的控制問(wèn)題轉(zhuǎn)移到對(duì)外資準(zhǔn)入之后的監(jiān)管問(wèn)題，也標(biāo)志著我國(guó)外國(guó)投資法律體系的全面重構(gòu)正式啟動(dòng)。

《草案征求意見(jiàn)稿》擴(kuò)大了國(guó)家安全審查的對(duì)象，第48條規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，對(duì)任何危害或可能危害國(guó)家安全的外國(guó)投資進(jìn)行審查”，第15條還對(duì)“外國(guó)投資”的具體范圍給了明確規(guī)定，除了并購(gòu)，還包括綠地投資、中長(zhǎng)期融資、取得自然資源勘探開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)、取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利以及通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益。該規(guī)定符合我國(guó)外商投資的實(shí)際情況，使得對(duì)外國(guó)投資者的審查范圍進(jìn)行更加周延。第49條還規(guī)定了國(guó)務(wù)院建立聯(lián)席會(huì)議，主要進(jìn)行外國(guó)投資國(guó)家安全審查。

《征求意見(jiàn)稿》的頒布從法律層面明確了安審的對(duì)象、擴(kuò)大了安審查的范圍、明確了審查程序。但是也存在著一些問(wèn)題。

各國(guó)對(duì)國(guó)家安全并未做出明確規(guī)定，因此在進(jìn)行安全審查時(shí)具有主觀性和隨意性，容易造成東道國(guó)對(duì)安全審查的濫用，從而危害投資者利益。我國(guó)的《征求意見(jiàn)稿》第48條對(duì)審查對(duì)象的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、概括，屬于原則性的說(shuō)法，在實(shí)踐中并不能很好地發(fā)揮作用，實(shí)際操作性不強(qiáng)，很容易導(dǎo)致我國(guó)在對(duì)外來(lái)投資者進(jìn)行安全審查時(shí)產(chǎn)生權(quán)利的濫用。此外，聯(lián)席會(huì)議的設(shè)置也是同樣的問(wèn)題，并未對(duì)其組成成員做出明確的規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限也并未明確指出，這樣一來(lái)在實(shí)際操作中很容易導(dǎo)致運(yùn)作中的無(wú)法可依，這也就會(huì)造成國(guó)家安全審查程序上的不透明與不可預(yù)見(jiàn)性，從而侵害外國(guó)投資者的知情權(quán)。另外，第73條規(guī)定了國(guó)家安全審查享有行政復(fù)議和行政訴訟的豁免權(quán)，這表明我國(guó)的安全審查是國(guó)家行為。國(guó)家行為享有司法豁免權(quán)，這樣一來(lái)，我國(guó)的安全審查也就缺乏了司法監(jiān)督機(jī)制，這在很大程度上會(huì)使得外國(guó)投資者無(wú)法真正享有救濟(jì)權(quán)。

三、從程序正義角度分析國(guó)家安全審查的監(jiān)督機(jī)制與投資者的濟(jì)權(quán)問(wèn)題

隨著國(guó)際投資的不斷提高，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式逐漸成為國(guó)際投資規(guī)則中的主流發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家安全審查制度在吸引外資與平衡國(guó)家利益之間發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。我國(guó)應(yīng)該利用《外國(guó)投資法》制定的機(jī)會(huì)，制定統(tǒng)一的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，一方面提高我國(guó)安全審查的權(quán)威性，另一方面在程序上給予外國(guó)投資者一個(gè)透明的公平的審查機(jī)制，在一定程度上避免濫用國(guó)家安全審查而損害外國(guó)投資者的利益，由此來(lái)減少東道國(guó)與外國(guó)投資者之間的投資沖突。

我國(guó)雖然通過(guò)了《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》，但是在很多方面的設(shè)置上我國(guó)的國(guó)家安全審查制度還不夠完善。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單管理模式弱化東道國(guó)的準(zhǔn)入控制器，強(qiáng)化其事后監(jiān)管權(quán)，這也就給國(guó)家安全審查機(jī)關(guān)賦予了更多的權(quán)利，同時(shí)也向我國(guó)的政府部門(mén)提出了新的挑戰(zhàn)。

我國(guó)在對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行安全審查時(shí)應(yīng)該遵循嚴(yán)格的明確的審查程序，但是在《征求意見(jiàn)稿》中并沒(méi)有對(duì)審查程序有嚴(yán)格的規(guī)定，所以在這一問(wèn)題上很容易造成審查程序上的不公正，侵害外國(guó)投資者的利益。再加上我國(guó)國(guó)家安全審查享有豁免權(quán)，不利于投資者的救濟(jì)權(quán)的行使。所以我們應(yīng)該多學(xué)習(xí)國(guó)外的成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。

以美國(guó)為例，其外商投資安全審查制度在世界范圍內(nèi)已經(jīng)相對(duì)完善。美國(guó)安全審查機(jī)構(gòu)是外商投資委員會(huì)（CFIUS），相比我國(guó)的聯(lián)席會(huì)議，CFIUS的成員相對(duì)穩(wěn)定，成員間的職責(zé)分工也十分明確，審查程序也有明確的法律規(guī)定，這樣能夠讓投資者明確知悉審查運(yùn)作。此外，F(xiàn)INSA還要求CFIUS每年向美國(guó)國(guó)會(huì)提交國(guó)家安全審查的具體報(bào)告，來(lái)加強(qiáng)CFIUS的信息披露，確保國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的控制，這也是美國(guó)對(duì)國(guó)家安全審查行為的監(jiān)督機(jī)制，用國(guó)會(huì)的力量制約CFIUS，避免其權(quán)利的濫用。美國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查步驟在程序上是公開(kāi)的，這樣保障了外國(guó)投資者對(duì)審查機(jī)構(gòu)與審查程序與審查機(jī)構(gòu)的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，有利于節(jié)約規(guī)則實(shí)施的成本，避免外國(guó)投資者由于對(duì)國(guó)家安全審查規(guī)則與程序的模糊而帶來(lái)的損耗，并能夠促進(jìn)國(guó)家安全審查程序的公開(kāi)與公正。

借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以在國(guó)家安全審查中從立法的層面上對(duì)審查程序做出明確的規(guī)定，使得國(guó)家安全審查在透明、公平的環(huán)境下開(kāi)展，這樣外國(guó)投資者在投資的過(guò)程中能更加放心。同時(shí)設(shè)立國(guó)家安全審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)審查程序的監(jiān)管與追責(zé)，讓外國(guó)投資者享受程序與實(shí)體上的正義。投資者有權(quán)知道審查的機(jī)構(gòu)在審查中是如何運(yùn)作的，當(dāng)審查過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，投資者可以向?qū)彶楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)提起質(zhì)疑。審查監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者，能夠確保外國(guó)投資者受到合法的公平的審查，從而真正保障外國(guó)投資者的權(quán)利。

我國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度屬于市場(chǎng)準(zhǔn)入的程序法范疇，因此其首要的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是遵循程序正義原則。只有讓外國(guó)投資者享受到程序上的正義，才能真正保障其得到實(shí)體上的公正。由于國(guó)家安全審查的安全內(nèi)涵因各國(guó)國(guó)家利益之不同而存在差異，且處于不斷的發(fā)展變化狀態(tài)，導(dǎo)致東道國(guó)對(duì)國(guó)家安全審查擁有過(guò)大的自由裁量權(quán)，但是自由裁量權(quán)并不應(yīng)該是一種專斷的、含糊不清的和捉摸不定的權(quán)力。所以被建立與之相匹配的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管無(wú)疑是維護(hù)外國(guó)投資者合法權(quán)益的重要保障。所以說(shuō)，程序正義置于國(guó)家安全審查的語(yǔ)境下即意味著國(guó)家安全審查規(guī)則必須清晰透明，且政府的國(guó)家安全審查行為應(yīng)遵守正當(dāng)?shù)姆沙绦颍虼耍陌踩珜彶樾袨楸阌辛吮粏?wèn)責(zé)的可能。[參考文獻(xiàn)]

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