集體土地征收制度概述與完善

王璐

摘要：隨著我國向社會主義市場經濟轉變，經濟的迅速發展帶動我國用地需求增加。在我國集體土地征收過程中，政府占有絕對的壟斷地位，以致于難以平衡各方利益。本文從現行集體土地征收概念，各方利益主體關系，現狀分析和完善措施四方面對集體土地征收進行闡述。

關鍵詞：集體土地征收；主體關系；公共利益；征收程序；補償安置

中圖分類號：D922.32文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）17-0214-01

一、集體土地征收的概念

集體土地征收，是指國家為公共利益的需要，由縣級以上人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及其有關農民給予補償和安置。

就一般法理而言，絕大部分學者認為，征收具有行政主導性，或認為“公益征收是典型的行政權行使行為，應屬于行政法上的制度”，或認為“征收是以行政行為為主，依次兼有民事行為、憲法行為和經濟法行為的混合行為”。我國集體土地征收的立法實踐也全面反映了征收的行政主導性，形成了“揚公抑私”的立法傾向。[1]國家作為征收主體，基于總戰略發展角度，對私人所有權進行限制，進而取得所有權。二、我國集體土地征收制度的現狀（一）“公共利益“界定不明

對于公共利益的含義，潘恩說“公共利益是每個個人利益的總和……正如社會是每個個人的總和一樣”。而基于模擬交易所得到的作價補償，并不能評估出土地相對于征收人的現實與情感需求，因此符合公共目的無疑應是被征收人之所以被忽視主觀意愿而做出“特殊犧牲”的前提。在我國，《憲法》原則性的規定土地征收應該符合公共目的這一前提，作為下位法的《土地管理法》、《物權法》、《農村土地承包法》均只是將憲法原則予以照抄，并沒有詳細闡述公共目的之界限和判斷標準。即使在十八屆三中全會《決定》指出要縮小征地范圍的指導意見，但是作為土地政策征收程序的指導性意見而言，尚未明確界定公共利益之界限。

在《土地管理法》中涉及具體土地類型的公共利益項目問題時，以“符合總體土地利用規劃”一言概之，由此可見，立法在土地征收之中，通過公共利益的界定賦予行政機關以自由裁量權。所以在實踐之中，政府假借“公共利益”名，以行“商業征收”之實而導致征用土地糾紛絕非罕見。（二）征收所有權主體虛化

依據我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規定，農村集體土地所有權屬于農民集體，同時賦予村民委員會或者農村集體經濟組織對集體財產的經營管理權，代表農民集體行使所有權，并不是真正的權利主體。在集體土地所有權的主體是處于虛位的狀態下，所有權缺乏實際主體代表，國家就間接地掌握農村集體土地的處分權，在集體土地征收之中承擔雙重角色，使得農民難以行使所有權，也難以在權利被侵害時尋找利益救濟主體。（三）補償安置不合理

正如沈開舉教授所說“補償是征收的核心要件，無補償即無征收”[2]

依據我國法律規定，在集體土地征收補償定價中主要包括土地補償費用，安置補助費用，地上附著物和青苗的補償費以及社會保障費用3+1部分組成，忽視了土地的區位因素，這種統一補償的原則，看似是維護征收之中的“公平補償在”這一原則，實則是在忽視地源征地用途等影響因素下的一刀切方式。依據《土地管理法》規定，國家按照被征收土地原有用途予以補償，土地補償以征地年產值為標準，并且嚴格界定補償的上限。在我國現有的粗放型經營，勞動密集型農業生產背景之下，本身的農業產值低，因此補償費用之低也是可想而知的。在此之中，集體土地征收排斥對于預期土地收益的分配份額，本質上保證被征地集體在原有土地生產用途之下的生活水平，而不能參與在土地征收之下收益分配。同時，就補償的范圍而言，采用列舉式立法，除土地補償費用，安置補助費用，地上附著物和青苗的補償費并未對其他補償范圍予以規定，比如公共基礎設施，家庭為生產生活所開挖水井，沼氣池等在實踐之中大多采取不予以補償或者低價作補的形式。三、完善我國集體土地征收制度（一）明確公共目的的界定

就立法層面而言，我國可以采取將開放性立法方式，就現前普遍公認的社會公益目的進行列舉，并且就社會公共目的概念進行界定，在符合經濟發展和社會建設的背景下，設置兜底性條款以適應社會生產的需求。就制度層面而言，確立集體成員參與原則，可以通過聽證會等形式使得被征收人能夠介入征收程序之中，發表自身意見。（二）規范“集體”概念

由農民集體行使所有權，為集體和成員謀求合理公正權利，應該明確農民集體的社員權，在涉及社員重大利益時，可以由全體成員民主決議，形成公告，聽證，決定，輔之以監督的完整結構形式，從而化解主體虛化所產生的的問題。（三）確定合理的土地征收補償制度

建立多元化征地補償方式，在現有補償安置之下，結合我國實際情況可以有以下安置創新。其一，建立就業安置補償，在我國農民一般受教育水平低，無一技之長，一旦耗盡所有金錢補償款，可能會陷入生活困頓之中。政府可以對被征收人投入資金進行就業技術培訓，提高其就業技能，并且對吸收失地農民的企業予以政策上的優惠。其二，采用土地債券的方式，在涉及基礎設施建設項目之中，失地農民將自身地價折為債券或者入股進行投資，以保障其長期受益。[參考文獻]

[1]陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學，2012，01：33-44.

[2]沈開舉.中國土地補償標準研究[EB/OL].