集體土地征收制度概述與完善

王璐

摘要：隨著我國(guó)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶動(dòng)我國(guó)用地需求增加。在我國(guó)集體土地征收過(guò)程中，政府占有絕對(duì)的壟斷地位，以致于難以平衡各方利益。本文從現(xiàn)行集體土地征收概念，各方利益主體關(guān)系，現(xiàn)狀分析和完善措施四方面對(duì)集體土地征收進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：集體土地征收；主體關(guān)系；公共利益；征收程序；補(bǔ)償安置

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）17-0214-01

一、集體土地征收的概念

集體土地征收，是指國(guó)家為公共利益的需要，由縣級(jí)以上人民政府及其土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有，確定給建設(shè)單位使用，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其有關(guān)農(nóng)民給予補(bǔ)償和安置。

就一般法理而言，絕大部分學(xué)者認(rèn)為，征收具有行政主導(dǎo)性，或認(rèn)為“公益征收是典型的行政權(quán)行使行為，應(yīng)屬于行政法上的制度”，或認(rèn)為“征收是以行政行為為主，依次兼有民事行為、憲法行為和經(jīng)濟(jì)法行為的混合行為”。我國(guó)集體土地征收的立法實(shí)踐也全面反映了征收的行政主導(dǎo)性，形成了“揚(yáng)公抑私”的立法傾向。[1]國(guó)家作為征收主體，基于總戰(zhàn)略發(fā)展角度，對(duì)私人所有權(quán)進(jìn)行限制，進(jìn)而取得所有權(quán)。二、我國(guó)集體土地征收制度的現(xiàn)狀（一）“公共利益“界定不明

對(duì)于公共利益的含義，潘恩說(shuō)“公共利益是每個(gè)個(gè)人利益的總和……正如社會(huì)是每個(gè)個(gè)人的總和一樣”。而基于模擬交易所得到的作價(jià)補(bǔ)償，并不能評(píng)估出土地相對(duì)于征收人的現(xiàn)實(shí)與情感需求，因此符合公共目的無(wú)疑應(yīng)是被征收人之所以被忽視主觀意愿而做出“特殊犧牲”的前提。在我國(guó)，《憲法》原則性的規(guī)定土地征收應(yīng)該符合公共目的這一前提，作為下位法的《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》均只是將憲法原則予以照抄，并沒(méi)有詳細(xì)闡述公共目的之界限和判斷標(biāo)準(zhǔn)。即使在十八屆三中全會(huì)《決定》指出要縮小征地范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是作為土地政策征收程序的指導(dǎo)性意見(jiàn)而言，尚未明確界定公共利益之界限。

在《土地管理法》中涉及具體土地類(lèi)型的公共利益項(xiàng)目問(wèn)題時(shí)，以“符合總體土地利用規(guī)劃”一言概之，由此可見(jiàn)，立法在土地征收之中，通過(guò)公共利益的界定賦予行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)。所以在實(shí)踐之中，政府假借“公共利益”名，以行“商業(yè)征收”之實(shí)而導(dǎo)致征用土地糾紛絕非罕見(jiàn)。（二）征收所有權(quán)主體虛化

依據(jù)我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，同時(shí)賦予村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，并不是真正的權(quán)利主體。在集體土地所有權(quán)的主體是處于虛位的狀態(tài)下，所有權(quán)缺乏實(shí)際主體代表，國(guó)家就間接地掌握農(nóng)村集體土地的處分權(quán)，在集體土地征收之中承擔(dān)雙重角色，使得農(nóng)民難以行使所有權(quán)，也難以在權(quán)利被侵害時(shí)尋找利益救濟(jì)主體。（三）補(bǔ)償安置不合理

正如沈開(kāi)舉教授所說(shuō)“補(bǔ)償是征收的核心要件，無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征收”[2]

依據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，在集體土地征收補(bǔ)償定價(jià)中主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)用，安置補(bǔ)助費(fèi)用，地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)以及社會(huì)保障費(fèi)用3+1部分組成，忽視了土地的區(qū)位因素，這種統(tǒng)一補(bǔ)償?shù)脑瓌t，看似是維護(hù)征收之中的“公平補(bǔ)償在”這一原則，實(shí)則是在忽視地源征地用途等影響因素下的一刀切方式。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家按照被征收土地原有用途予以補(bǔ)償，土地補(bǔ)償以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，并且嚴(yán)格界定補(bǔ)償?shù)纳舷蕖Ｔ谖覈?guó)現(xiàn)有的粗放型經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景之下，本身的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低，因此補(bǔ)償費(fèi)用之低也是可想而知的。在此之中，集體土地征收排斥對(duì)于預(yù)期土地收益的分配份額，本質(zhì)上保證被征地集體在原有土地生產(chǎn)用途之下的生活水平，而不能參與在土地征收之下收益分配。同時(shí)，就補(bǔ)償?shù)姆秶裕捎昧信e式立法，除土地補(bǔ)償費(fèi)用，安置補(bǔ)助費(fèi)用，地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)并未對(duì)其他補(bǔ)償范圍予以規(guī)定，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施，家庭為生產(chǎn)生活所開(kāi)挖水井，沼氣池等在實(shí)踐之中大多采取不予以補(bǔ)償或者低價(jià)作補(bǔ)的形式。三、完善我國(guó)集體土地征收制度（一）明確公共目的的界定

就立法層面而言，我國(guó)可以采取將開(kāi)放性立法方式，就現(xiàn)前普遍公認(rèn)的社會(huì)公益目的進(jìn)行列舉，并且就社會(huì)公共目的概念進(jìn)行界定，在符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的背景下，設(shè)置兜底性條款以適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)的需求。就制度層面而言，確立集體成員參與原則，可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式使得被征收人能夠介入征收程序之中，發(fā)表自身意見(jiàn)。（二）規(guī)范“集體”概念

由農(nóng)民集體行使所有權(quán)，為集體和成員謀求合理公正權(quán)利，應(yīng)該明確農(nóng)民集體的社員權(quán)，在涉及社員重大利益時(shí)，可以由全體成員民主決議，形成公告，聽(tīng)證，決定，輔之以監(jiān)督的完整結(jié)構(gòu)形式，從而化解主體虛化所產(chǎn)生的的問(wèn)題。（三）確定合理的土地征收補(bǔ)償制度

建立多元化征地補(bǔ)償方式，在現(xiàn)有補(bǔ)償安置之下，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況可以有以下安置創(chuàng)新。其一，建立就業(yè)安置補(bǔ)償，在我國(guó)農(nóng)民一般受教育水平低，無(wú)一技之長(zhǎng)，一旦耗盡所有金錢(qián)補(bǔ)償款，可能會(huì)陷入生活困頓之中。政府可以對(duì)被征收人投入資金進(jìn)行就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能，并且對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)予以政策上的優(yōu)惠。其二，采用土地債券的方式，在涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之中，失地農(nóng)民將自身地價(jià)折為債券或者入股進(jìn)行投資，以保障其長(zhǎng)期受益。[參考文獻(xiàn)]

[1]陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2012，01：33-44.

[2]沈開(kāi)舉.中國(guó)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[EB/OL].