新《預算法》下地方債的法律規制研究

張永慶

摘要：地方政府債務是特定歷史時期的產物，對地方經濟發展起到了積極的促進作用，但也存在著債務風險。新《預算法》中明確規定了各級地方政府擁有適當發行債券的權力，這對我國地方債形成了新的解決途徑。目前，隨著深化改革的繼續，地方債的法律規制成為我國必須重視的法律問題。

關鍵詞：地方政府債務；新《預算法》；法律規制

中圖分類號：F812.5；D922.21文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）17-0299-01

一、地方債的內涵

債務是指一種信用關系，即債權人向債務人提供資金，債務人承諾在未來某一約定日期償還這些資金和利息。債務分為私債和公債兩類，公債是政府債務，可分為中央政府債務和地方政府債務。地方債，即地方政府債務，是指有財政收入的地方政府以及其相關的部門、單位為主體，根據信用原則，以發行債券方式向社會籌集資金的債務憑證。二、新《預算法》的頒布實施

2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了《預算法》修改決定，明確允許地方政府適度舉債，并從舉債方式、規模控制、舉債主體、預算管理、風險控制、責任追究等方面對地方政府債務管理做出了規定。新《預算法》于2015年1月1日起實施。

新《預算法》確立了堵疏結合的原則，采取了“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，實現了一系列立法進步，特別是在地方政府債務管理方面，新《預算法》增加了允許地方政府適度舉借債務的正面表述和相關限制性規定，這些很好地體現了我國立法在政府預算領域中地方債問題上的進步。三、新《預算法》下對地方債的法律規制

目前，我國地方政府債務市場尚處于發展的初期，有很多不完善之處。因此，需要在法律規制方面強化對地方政府債務的宏觀與微觀審慎管理，確保金融穩定和市場的有序發展。

（一）制定一部專門的法律對地方債予以規范，并完善相關法律法規

我國目前還沒有一部專門的法律對地方債進行保障與規制，更沒有形成體系，許多方面還是空白。反觀美國，《1993年證券法》、《1939年信托債權法》以及其他一些法規對地方債做出了詳盡的規定。結合我國的國情，我們需要建立一套完整的關于地方債的法律制度體系，如制訂專門法律《地方債法》，并修訂其他相關的法律法規。專門法律應明確地方政府舉債須采取發行政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資職能，積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業投資和運營。（二）建立健全對地方債的法律監管制度

首先，需明確法律監管機構，要通過立法設立專門的地方政府債務的監督管理機構，完善從上到下的地方政府管理機構設置。

其次，需完善關于政府信息披露的相關法律法規，地方政府的債務規模、資金投向、相關責任主體等應通過官方形式向社會公眾披露，完善標準化的債務報告程序，提高地方政府債務信息的透明度，全面公開地方政府的債務狀況。

最后，需強化審計部門和市場對地方債資金運用的監督。應完善相應的審計指標體系，注重強化審計部門對地方債資金運用的監督。（三）深化財政體制改革

我國目前存在著相對不合理的財政和人事的分配制度，這就是導致地方債規模越來越大的根本原因。由此，十八屆三中全會綜合各方面因素提出，要做到“財政和人事的改變相適應”。財政體制要想繼續深化改革，首先應對中央與地方的財政大權與人事權進行合理劃分，對于各級地方財政分配關系要進行自上而下的優化，財政資源要進行合理配置，同時對于權力與責任要相平衡。再者對財政轉移支付制度要發揮其作用，進一步擴大一般性轉移支付。德國的橫向支付制度值得我們不斷的學習和借鑒。（四）建立健全對地方融資平臺公司的法律監督機制

我國的一些地方小型融資平臺現在存在著較大的風險，因其缺乏法律法規有效的監督與管理使其可以走“法律空子”，從而規避法律。建立對融資平臺的法律監督機制，應通過立法提高地方融資平臺公司設立的標準，提高融資平臺公司的專業水平。繼續抓緊清理規范融資平臺公司，有的要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，引進民間投資改善股權結構；有的要在落實償債責任和措施之后要剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。

（五）改革現行政績考核機制，規范地方政府舉債行為

我國的政績考核機制首先應該摒棄“面子”工程，同時要綜合多方面因素來考慮對地方政府領導干部的任用和政績考核。可以根據當地的人力、物力、財力的綜合分布情況及政府債務情況，預計和評價當地的經濟發展態勢和地域綜合實力，全面評估地方領導干部的績效。

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