新《預(yù)算法》下地方債的法律規(guī)制研究

張永慶

摘要：地方政府債務(wù)是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但也存在著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》中明確規(guī)定了各級(jí)地方政府擁有適當(dāng)發(fā)行債券的權(quán)力，這對(duì)我國(guó)地方債形成了新的解決途徑。目前，隨著深化改革的繼續(xù)，地方債的法律規(guī)制成為我國(guó)必須重視的法律問題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；新《預(yù)算法》；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：F812.5；D922.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）17-0299-01

一、地方債的內(nèi)涵

債務(wù)是指一種信用關(guān)系，即債權(quán)人向債務(wù)人提供資金，債務(wù)人承諾在未來某一約定日期償還這些資金和利息。債務(wù)分為私債和公債兩類，公債是政府債務(wù)，可分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。地方債，即地方政府債務(wù)，是指有財(cái)政收入的地方政府以及其相關(guān)的部門、單位為主體，根據(jù)信用原則，以發(fā)行債券方式向社會(huì)籌集資金的債務(wù)憑證。二、新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施

2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《預(yù)算法》修改決定，明確允許地方政府適度舉債，并從舉債方式、規(guī)模控制、舉債主體、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、責(zé)任追究等方面對(duì)地方政府債務(wù)管理做出了規(guī)定。新《預(yù)算法》于2015年1月1日起實(shí)施。

新《預(yù)算法》確立了堵疏結(jié)合的原則，采取了“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，實(shí)現(xiàn)了一系列立法進(jìn)步，特別是在地方政府債務(wù)管理方面，新《預(yù)算法》增加了允許地方政府適度舉借債務(wù)的正面表述和相關(guān)限制性規(guī)定，這些很好地體現(xiàn)了我國(guó)立法在政府預(yù)算領(lǐng)域中地方債問題上的進(jìn)步。三、新《預(yù)算法》下對(duì)地方債的法律規(guī)制

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)市場(chǎng)尚處于發(fā)展的初期，有很多不完善之處。因此，需要在法律規(guī)制方面強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的宏觀與微觀審慎管理，確保金融穩(wěn)定和市場(chǎng)的有序發(fā)展。

（一）制定一部專門的法律對(duì)地方債予以規(guī)范，并完善相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)目前還沒有一部專門的法律對(duì)地方債進(jìn)行保障與規(guī)制，更沒有形成體系，許多方面還是空白。反觀美國(guó)，《1993年證券法》、《1939年信托債權(quán)法》以及其他一些法規(guī)對(duì)地方債做出了詳盡的規(guī)定。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，我們需要建立一套完整的關(guān)于地方債的法律制度體系，如制訂專門法律《地方債法》，并修訂其他相關(guān)的法律法規(guī)。專門法律應(yīng)明確地方政府舉債須采取發(fā)行政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本參與公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。（二）建立健全對(duì)地方債的法律監(jiān)管制度

首先，需明確法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要通過立法設(shè)立專門的地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，完善從上到下的地方政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。

其次，需完善關(guān)于政府信息披露的相關(guān)法律法規(guī)，地方政府的債務(wù)規(guī)模、資金投向、相關(guān)責(zé)任主體等應(yīng)通過官方形式向社會(huì)公眾披露，完善標(biāo)準(zhǔn)化的債務(wù)報(bào)告程序，提高地方政府債務(wù)信息的透明度，全面公開地方政府的債務(wù)狀況。

最后，需強(qiáng)化審計(jì)部門和市場(chǎng)對(duì)地方債資金運(yùn)用的監(jiān)督。應(yīng)完善相應(yīng)的審計(jì)指標(biāo)體系，注重強(qiáng)化審計(jì)部門對(duì)地方債資金運(yùn)用的監(jiān)督。（三）深化財(cái)政體制改革

我國(guó)目前存在著相對(duì)不合理的財(cái)政和人事的分配制度，這就是導(dǎo)致地方債規(guī)模越來越大的根本原因。由此，十八屆三中全會(huì)綜合各方面因素提出，要做到“財(cái)政和人事的改變相適應(yīng)”。財(cái)政體制要想繼續(xù)深化改革，首先應(yīng)對(duì)中央與地方的財(cái)政大權(quán)與人事權(quán)進(jìn)行合理劃分，對(duì)于各級(jí)地方財(cái)政分配關(guān)系要進(jìn)行自上而下的優(yōu)化，財(cái)政資源要進(jìn)行合理配置，同時(shí)對(duì)于權(quán)力與責(zé)任要相平衡。再者對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要發(fā)揮其作用，進(jìn)一步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。德國(guó)的橫向支付制度值得我們不斷的學(xué)習(xí)和借鑒。（四）建立健全對(duì)地方融資平臺(tái)公司的法律監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)的一些地方小型融資平臺(tái)現(xiàn)在存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，因其缺乏法律法規(guī)有效的監(jiān)督與管理使其可以走“法律空子”，從而規(guī)避法律。建立對(duì)融資平臺(tái)的法律監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)通過立法提高地方融資平臺(tái)公司設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，提高融資平臺(tái)公司的專業(yè)水平。繼續(xù)抓緊清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，有的要充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，引進(jìn)民間投資改善股權(quán)結(jié)構(gòu)；有的要在落實(shí)償債責(zé)任和措施之后要?jiǎng)冸x融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。

（五）改革現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

我國(guó)的政績(jī)考核機(jī)制首先應(yīng)該摒棄“面子”工程，同時(shí)要綜合多方面因素來考慮對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和政績(jī)考核。可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜肆Α⑽锪Α⒇?cái)力的綜合分布情況及政府債務(wù)情況，預(yù)計(jì)和評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和地域綜合實(shí)力，全面評(píng)估地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效。

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