比較市町村制與我國鄉紳制度下的公民教育

馮珊珊

摘 要：市町村制是日本最底層的地方行政單位，其頒布與施行鞏固了明治維新時期建立起來的中央集權制度，實現了基層居民自治，而“公民”這一概念也是隨著市町村制的頒布與推行而產生；另一方面，在我國古代，在“皇權不下縣”的基層農村，主要依靠鄉紳自治制度來實行中央權力到基層的延伸，而鄉紳非官非民其行政權力的產生也由當地百姓選舉決定，一定程度上也體現了居民自治。那么日本的市町村制與我國的鄉紳制度在實現基層民主自治、施行公民教育方面是否起到積極作用，二者在公民教育的路徑方面是否有異同之處，筆者將在這里進行粗略的探討。

關鍵詞：市町村制；鄉紳制度；公民教育

一、日本市町村制

明治四年，日本廢藩設縣，設置府和縣代替原來的藩，由中央直接任命的府縣知事管理地方，建立中央集權的全國統一體制。此后根據明治十一年（1878）和十三年制定的《郡區鎮村編制法》、《府縣會規則》、《地方稅規則》和《區鎮村會法》，為規定日本地方自治制中的市町村制和府縣制奠定了重要基石。[1]在此條件下，日本確立了市鎮村制、府縣制和郡制。明治二十一年，日本形成了完整的市鎮村地方自治制度，兩年后，都道府縣體制得到真正確立。

在很長一段時期內，日本的地方自治政府與中央處于“指揮與被指揮的、監督與被監督”的關系。其體現在，地方條例的制定、修改和廢除都必須報中央任命的自治大臣的批準，[2]而自治大臣也可以通過上告高等法院罷免自治政府的首長，即中央有權通過法定程序罷免自治政府首長。但經過歷史的發展，現今的關系更多地表現為“平等與合作”的關系，但由于地方政體的財源與某些政策向導來源于中央，因此仍然是受到中央政府一定程度上的牽制。地方自治機關的主要職權有：維護、保存和使用屬于自治體的財產；處理有關消防、衛生、美化及防止公害污染等地方性福利事務，從事某些工商業；辦理戶口、登記居民身份證；支配地反警察以及在法律規定的范圍內制定條例等。[3]包括市町村制的日本地方公共團體主要由議會、首長組成。日本現行憲法確定了地方公共團體議會與行政委員會均有居民直接選舉產生。其中，議會是決策機關，是基于“公意”[4]的表決機構與議事機關。一般地，沒有議會的意志決定，普通地方公共團體的意志和行為不能有效成立。首長與議會處于相互平行的地位，相互牽制，防止任何一方的獨斷專行，實現公平。民主的行政。“首長與議會在運營行政之際被期待著像一車兩輪的協作?！盵5]這是日本自治制度的顯著特征之一：二元代表制。

市町村制的施行實現了最底層居民參政議政、民主投票民主選舉的權力，使得決策更加透明化與公正化。同時，有利于促進地方民主主義和公民教育，公民教育在具體的政治事務參與過程中潛移默化。但日本的公民教育是晚于公民自治的實質制度而產生的，在教育方面，日本在1890年頒布的《教育敕語》表明教育的總綱領：把培養“忠君愛國”的“臣民”作為教育的最高宗旨。但是市町村制的頒布與施行卻真正地引發了日本“公民”概念的出現，使基層居民有了參政議政的實踐陣地，在居民通過參加地方性政治事務的過程中開始關注國事，并開始注重自身的合法權利。

二、我國鄉紳制度

我國紳士制度又稱“鄉紳自治制度”，鄉紳在中國傳統自治觀中一直占據著不可忽視作用。自秦代中央集權制國家建立，中央與地方的關系就是統治與被統治的關系，地方行政制度經歷了從秦代的郡縣制到元明清的行省制，然而在土地遼闊的中國，在以“地域凝聚力”為基礎的農村基層，朝廷勢力很難延、伸輻射到，造成了“天高皇帝遠”、“皇權不下縣”的狀態，而鄉紳便彌補了這一空缺，鄉紳自治，也并非來自民眾的委托，而是政府的委托，作為政治治理民眾的工具，秉承政府政令，管理鄉村事務，是“集權行政下的一種土著自治”。[6]明清時期的鄉紳主要包括兩類：一類是致仕、卸任甚至坐廢的回鄉官員，以及現任官員家鄉的親戚子弟；另一類是府州縣學的生員、國子監的監生，以及在鄉試、會試中及第的舉人和進士。[7]“紳出為官、官退為紳?！盵8]正如費孝通所說：“紳權是皇權的延伸”“紳士是退任的官僚或是官僚的親戚。他們在野，可是朝內有人?！钡酵砬?，由于清末新政與廢除科舉，精英們紛紛走出鄉野，安身立命于都市，這造成了留居鄉村的精英人才急劇流失以及鄉紳的素質不斷惡化，致使一向居于“民望之首”鄉紳蛻變為“平民之公敵”，鄉紳演變成“劣紳”[9]是晚晴制度變遷下的歷史產物。晚晴政府加大改革力度，把改革新政的權力下發到各地鄉紳，由鄉紳辦學校、辦警察局。這實際上就縱容了各地鄉紳以“改制”的名義把社會公權公然私人化，導致權力急劇膨脹。并官官護衛、官商勾結，更加肆無忌憚地對于鄉村地方公產的占有和私利化，導致鄉紳群體與居民的矛盾不斷惡化。到20世紀初“紳民沖突”愈發惡劣，各地“毀學殺紳”的事件層出不窮。到20年代國共兩黨打擊土豪劣紳的運動，也是清末“紳民沖突”的歷史邏輯延續。

告老還鄉的鄉紳在各地基層社會承擔起了鄉村的基層管理工作，是國家權力管理基層社會的一個重要補充。封建政府給予他們各種特權，使他們在地方上成為高踞于平民之上的特權階層。但鄉紳非國家行政機構的官員，是連接官治與民治的橋梁，鄉紳自治也屬于地方自治。鄉紳自治權就其實際運作而言，表現為鄉里社會絕大多數事務皆由鄉里社會居于優勢地位的鄉紳、族長和保甲頭來進行治理。從表面上看，鄉紳自治仍然受中央制約，但實際中央權威并不能真正觸及地方管轄的具體事務，在此情況下，雙方都已默認的方式對待管制領域問題。一般情況下，只要不觸及國家的統一問題，國家都是通過地方權威治理地方地方社會，因此朝廷給予管理地方的鄉紳群體一定程度的“優待”：如給予特權、建立牌坊等，使之不生造反之心。鄉里制度的主要職責主要集中在征收賦稅、教化民眾和清查戶口等方面。鄉紳對于居民的教化作用主要通過“鄉約”來實現的，所謂鄉約，是一種鄉村中依靠地緣關系或血緣關系組織起來的民眾組織。[10]較為著名的是陜西省藍天的呂氏鄉約，其有一個簡單的組織：約正一至二人，由公正賢明的鄉紳擔任，任期不定；約正下有一個值月，按月論選一次，從農民中物色人員。作為約正的鄉紳，每月在定期的集會上，講解約文，教育約民，主持賞罰禮儀，其目的是要使約民都成為自覺奉公守法、知禮習義的鄉民，其本質是道德教化，為封建的中央集權國家培養奴化的臣民。不止控制地方文教，到了明末時期，鄉紳地主又通過掌握鄉約而控制一些地主武裝，擴大自己的勢力，強化鄉紳地主對農村的統治。在整個明清時期，鄉約都掌握在當地鄉紳地主手中，它長期打著“勸善改過”、“正人心”、“厚德行”、“廣教化”的旗號，使人們從思想上、行為上自覺遵守封建秩序和封建道德規范，是一種和風細雨式的潛移默化教育，對人們進行思想統治?？梢?，即使鄉紳自治給予地方較大的自主權卻在很小范圍內上反應了民主的概念，雖然在鄉約里的約正、值月都并非官方委派，都是當地市民選出，但缺乏明確的制度對其選舉過程進行規制，這就造成過程的不明朗性，給各種權利相互勾結大開方便之門。

三、比較日本市町村制與我國鄉紳制度

1.相同與相異

制度方面，二者都是國家統一中央集權下為解決基層地方管理事務的制度，是國家權力權力管理基層社會的一個重要補充；作用層面，二者都在一定程度上抑制了地方治理中央權威的介入并對國家的統一起到積極作用。從與中央的關系上，都是處于被領導、被指揮的從屬地位；運營方式上，其基層管理者的選拔都是都并非官方直接委派，而是由當地居民直接選舉。

制度方面，日本市町村制是經過法律明文規定，對其無論是構成、職能、居民選舉等方面都做了明確的規定，其二元代表主義以及多元主義更是體現了權力互相制衡的原則，而我國鄉紳制度的治理模式并不是一個制度性的規范，鄉紳制度對基層社會的治理也不是法律的治理，鄉紳極淪為官治的爪牙；在作用方面，市町村制對日本民主政治的發展起到積極地作用，而我國鄉紳制度對我國民主政治的發展卻起到抑制的作用，在《中國紳士論》寫到“年來地方自治絕無成績，代議制度之根本敗壞，乃至教育事業弄得像今天這樣無可救藥，他們算是罪魁禍首。”[10]

2.在公民教育方面

在公民教育方面，可以說，我國的鄉紳自治在當時的條件、環境下，其基層民眾實施的無論是從其形式還是內涵上來看，對居民施行的都是徹底的臣民教育。晚晴以來，雖然總體上看“鄉村紳士盡管在民主‘自治方面發揮了先鋒作用，但也被視為是封建的，因為在國民黨政權那里，封建主義與地方自治的要求是平等的?！盵11]鄉紳階級作為封建集權下的基層統治工具，作為舊勢力的代表，其目的自然是維護封建集團的利益，其利益追求與民眾的追求是處在對立面的。在20世紀初的“紳民沖突”就反映了民眾對于封建勢力的暴力反抗，對于建立新型民主國家的追求。在20世紀20年代，以共產黨為主導的農民運動構成了“大革命”時代的疾風暴雨，以農村為中心重建鄉村政權，實現剝奪鄉紳勢力的目標，紳士階級被視為革命的階級。因此，用暴力摧毀鄉紳可以在一定程度上看做是對于基層民眾的政治動員，是一次關乎民主、平等的政治宣傳。

而明治時期的日本，頒布了《五條誓文》作為明治維新的綱領，將“忠君愛國”定作教育方針，公民教育過于保守可以說是毫無涉及。在大正時期，公民教育逐漸明朗化。但到了昭和時期，公民教育則發展成為軍國民教育，比如1882年《軍人敕喻》的頒布，規定軍人遵循盡忠節、正禮儀、尚勇武等規范等，直至二戰后，美國接管日本教育管理，公民教育才得以回歸正軌。

通過對比我們可以得出，在日本的市町村制度下，其公民教育的路徑主要通過給予基層民眾一個政治參與的平臺，居民基于參政的需要，有意識地學習國家政策、提升自身參政議政的能力，這些都直接加深了居民學習系統的公民教育的需求。

而在我國的鄉紳制度下在對居民的教化方面屬于臣民的道德教育，是一種棄惡揚善的儒學教育，是一種言傳身教的道德教育。鄉紳為了提高威望，需要做善舉：支持地方文化產業主持興辦書院、對民間進行社會救濟如修建棄嬰所等等。鄉紳制度下的道德教育主要通過鄉紳為代表的鄉約組織以及定期舉行的鄉約大會等的政治宣講、村民教化等形式實現封建社會的道德教育，其實質是以說教為主的臣民教育，公民教育沒有涉及。

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（作者單位：北京師范大學研究生院珠海分院）