跨界公共危機與中國公共危機治理模式轉型：基于整體性治理的視角

張玉磊

（淮陰師范學院 法律政治與公共管理學院，江蘇淮安 223001）

公共政策與公共管理

跨界公共危機與中國公共危機治理模式轉型：基于整體性治理的視角

張玉磊

（淮陰師范學院 法律政治與公共管理學院，江蘇淮安 223001）

當代公共危機由于其跨界特征極大地增加了對其治理的難度。然而由于在價值選擇機制、組織協調機制、體制運行機制、信息溝通機制和社會契約機制等方面存在不足，當前中國的公共危機治理模式在目標、主體、結構、流程、工具、資源等方面呈現一定的碎片化特征，無法有效治理跨界公共危機，公共危機治理模式轉型迫在眉睫。作為一種以整體性為取向的治理理論和工具，整體性治理理論為中國公共危機治理模式轉型升級指明了方向，整體性治理成為跨界公共危機治理的模式選擇。公共危機整體性治理模式具有主體多元性、層次多重性、交叉多向性、統分結合性、動態適應性等基本特征。應急聯動機制、利益協調機制、監督約束機制是其三大運作機制。當前構建公共危機整體性治理模式在治理能力、組織結構、協調機制、利益均衡、責任歸屬等方面面臨著巨大挑戰，需要根據整體性治理理論的要求，結合公共危機治理實踐，從理念、體制、結構、機制、流程、技術、保障、環境等方面采取系統化的整合策略。

跨界公共危機 治理模式 碎片化治理 整體性治理 轉型

一、研究緣起：當代公共危機的跨界性及其治理難題

（一）跨界公共危機的概念與特征

現代社會是一個具有高度流動性和強關聯性的復雜性社會，依據美國學者查爾斯·佩羅的“正常事故理論”，現代社會變得更加具有錯綜復雜性和緊密耦合性，前者是指“不熟悉、非預案的、非預測的事件出現在系統中，并且難以可見、不可立即理解”，后者是指“現代社會系統之間高度依賴，一個部門的改變可能帶來其他部門的迅速改變”。①Charles Perrow，Normal Accidents：Living with High-Risk Technologies，Academy of Management Review，1985，10（2）：366-368.社會系統復雜性使得當代公共危機除了具備傳統公共危機的突發性、不確定性、不可控性、破壞性等基本特征外，又呈現出高度復雜性、深度不確定性、鮮明跨界性、極強復合性等新特征。其中，公共危機形態從單一型向復合型發展的趨勢尤為明顯。這種復合型特征既表明公共危機引致因素的復雜性和多樣性，又深刻表明公共危機的跨界性，跨邊界傳播已經成為現代公共危機的本質特征。②楊安華、童星、王冠群：《跨邊界傳播：現代危機的本質特征》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2012年第6期，第5-15頁。跨界公共危機涉及諸多領域，不僅影響事發領域還擴展到更多領域，影響范圍也從事發地域擴展到周邊地區甚至其他國家。比較典型的如2011年日本福島大地震，影響范圍不僅從日本本土擴大到周邊國家和地區，影響領域也涉及核電、通訊、食品、交通運輸、物資供給等諸多領域。表1是跨界公共危機的分類及典型案例。

表1　跨界公共危機的分類及典型案例

界定“跨界公共危機”需要首先理解“邊界”、“跨界”的含義。在不同的學科體系和語境中，邊界具有不同的內涵和外延，而對邊界最通常的理解是地理空間邊界，即邊界作為一條自然或人為的空間界線，把地理空間劃分成了不同類型和特征的區域，如國家邊界、省市邊界等。因此，所謂“跨界”，就是跨越不同邊界，跨界治理就是跨越不同邊界的治理。全球化浪潮和區域一體化發展使得公共安全、環境保護、資源開發等公共事務由過去單一行政區域內的問題演變成復雜的跨區域、跨部門的公共議題，跨界治理由此產生。關于跨界公共危機，理論界目前尚沒有一致認可的定義，其稱謂也沒有統一，主要還有跨域公共危機、脫域公共危機、復合公共危機等稱謂。國內學者一般將跨界公共危機定義為發生及影響跨越單一行政區域，治理主體需要跨區域跨不同職能部門合作才能有效治理的公共危機類型。③王剛、姜維：《跨界危機及其治理結構創新》，《學術論壇》2014年第4期，第21-24頁。

然而，上述概念并不能全面反映跨界公共危機的全部特征。與傳統公共危機相比，跨界公共危機一般具有如下特征：第一，在地域上，跨越行政邊界。跨界公共危機通常會對相鄰或不相鄰的行政區域造成影響，涉及多個地方政府和部門甚至影響到國家與國家，對公共危機的行政管轄權難以確定，主要表現為：橫向上，跨界公共危機需要不同區域政府展開橫向合作；縱向上，需要不同層級政府與部門進行協調應對。第二，在領域上，跨越功能邊界。跨界公共危機一般會經過領域間相互關聯的介質（信息、技術、資源等）從原發領域向相關領域擴展而引發相關領域內的危機，從而涉及多個領域，威脅多個生命維持系統、功能或基礎設施，即具有鮮明的漣漪效應和溢出效應。第三，在時間上，跨越時間邊界。與傳統公共危機一般具有清晰的發生和結束的時間節點不同，跨界公共危機一般沒有明確的起點和終點，通常具有很長的“潛伏期”，在相當長一段時間內對其波及領域產生影響，或在經過一段時間后再以其他形式“重出江湖”，對其治理需要具有可持續性。跨界公共危機往往同時具備上述三個方面的特征，即具有復合性特征。當一個地域或領域爆發公共危機，就會如“一粒石子投進池水中引起陣陣漣漪”一般在地域內擴散或領域間蔓延，甚至是同時態復合進行。因此，這種跨越地理邊界、時間邊界、功能邊界、具有“牽一發而動全身”鏈式“滾雪球”效應的公共危機，一般被稱之為跨界公共危機。

（二）跨界公共危機對傳統公共危機治理模式提出了挑戰

在社會復雜性條件下，公共危機愈來愈呈現跨界特征，而跨界公共危機由于發生、演化的高度不確定性和復雜性極大地增加了對其治理的難度，使傳統的以地域為邊界、應對單一性公共危機為主的治理模式陷入困境并產生了嚴重的碎片化問題，尤其是傳統公共危機治理模式的組織結構在應對跨界公共危機時面臨很強的結構性障礙。①A.Boin&M.Ekengren，“Preparing for the World Risk Society: towards a New Security Paradigm for the European Union.”Journal of Contingencies and Crisis Management，2009，17（4）：368.其實，跨界公共危機屬于典型的跨界公共問題，跨界公共危機治理屬于跨界治理的范疇。隨著全球化、工業化、城市化和區域一體化的持續推進，區域間聯系日益緊密，跨界公共問題大量出現并日益凸顯。由于跨界公共問題在本質上具有不可分割的公共性和跨越地域的外部效應，加之資源稀缺性和組織間依賴性的客觀存在，任何行政區域政府或政府職能部門在面對跨界公共問題時，其治理能力都是有限的。傳統的囿于行政區劃、依靠政府主體、各自為政的碎片化治理模式，顯然無法有效治理日益增多的跨界公共問題，跨界治理成為必然選擇。同樣，跨界公共危機使得傳統的公共危機治理模式受制于結構性障礙而陷入困境，對其治理需要相關治理主體打破傳統的組織邊界，通過府際間的縱向聯系、政府職能部門間的橫向聯系以及社會力量的整合和有效協調才能實現。圖1和圖2分別是基于常態公共危機構建的組織間網絡和基于跨界公共危機構成的組織間網絡。②郭雪松、朱正威：《跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究——基于組織間網絡視角》，《公共管理學報》2011年第4期，第50-60頁。例如美國設立專門的應急管理機構國土安全部來保障縱向各級政府之間的協調運行以及各政府職能部門之間的有效運轉，實現公共危機治理行動的整合；澳大利亞等國通過采取“通盤考慮”法以治理跨界公共危機。因此，公共危機的跨界性決定了對其治理必須是整體的系統治理，相互配合的協同治理，共同分擔的合作治理，這就對基于常態公共事務管理建立起來的傳統公共危機治理模式提出了挑戰。

圖1　常態公共危機治理的組織結構圖

圖2　跨界公共危機治理的組織結構圖

二、中國情景：公共危機治理模式的碎片化特征及其生成機理

“碎片化”一詞最早萌芽于18世紀的英國，原意為完整的東西破碎成諸多零塊，最初用于后現代主義對現代性的反思，現泛指針對所研究領域存在的問題零散、不統一、治理失效等現象的描述。跨界公共危機增加了對其的治理難度，已經成為世界各國面臨的新課題，在中國也不例外。然而，當前中國公共危機治理模式呈現一定的碎片化特征，無法有效治理跨界公共危機。因此，有必要對中國公共危機治理模式的碎片化特征及其生成機理進行深入分析，以找到符合中國國情、能夠有效治理跨界公共危機的治理模式。

（一）當前中國公共危機治理模式的碎片化特征

中國在長期公共危機治理實踐的經驗積累中，已經初步形成了以“一案三制”為基本框架的應急管理體系。所謂“一案三制”的“一案”是指制訂修訂應急預案，即對公共危機治理進行原則設定與綱目指引；所謂“三制”，一是領導體制，即“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”的應急管理體制，二是運行機制，主要包括監控與啟動機制、處置與協調機制、運行與評價機制、監督與補償機制，三是應對法制，即以《突發事件應對法》等為主的非常態法律體系建設。①糜晶：《模式調適與機制創新：網絡時代政府公共危機治理研究》，蘇州大學2014年碩士學位論文。當前以“一案三制”為基本框架的公共危機治理模式，在實踐中的運行是比較成功的。然而，這種基于常態公共事務管理和建立在科層官僚體制基礎之上的公共危機治理模式，與跨界公共危機治理存在一定的邏輯錯配，在價值導向、組織結構、權責搭配、制度規范、資源配置和治理方式等方面陷入了碎片化的現實悖論中，在跨界公共危機治理中存在一定程度的治理失靈。金太軍指出由于政府采取傳統的“人治”理念、官僚體制和壟斷式管理模式來治理風險社會的公共危機，降低了我國公共危機治理的績效，甚至形成了公共危機治理低效或失靈的“路徑依賴”。②金太軍：《政府公共危機管理失靈：內在機理與消解路徑——基于風險社會視域》，《學術月刊》2011年第9期，第5-13頁。具體來講，當前中國公共危機治理模式的碎片化特征主要體現在以下幾個方面：

1.治理目標碎片化：“不出事”邏輯

治理目標是公共危機治理模式的重要構成要素，中國公共危機治理目標的碎片化表現為政府在公共危機治理中奉行“不出事”邏輯。“不出事”邏輯主要用來形容地方政府在基層治理中消極和不作為，遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉。③賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學術研究》2010年第6期，第32-37頁。“不出事”邏輯是支配地方政府公共危機治理行為的重要邏輯，在其指導下，地方政府及其官員的公共危機治理目標異化，即公共危機治理目標不是從根源上消除社會風險因素，而是為了追求政績而采取權宜性治理策略，盡量避免公共危機不在本屆領導任期內和不在本部門、本行業內爆發。“不出事”邏輯導致的另一個嚴重后果是公共危機治理缺乏戰略治理的關懷和視野，公共危機治理目標是靜態的而不是動態的、片面的而不是系統的、被動的而不是主動的、封閉的而不是開放的、消極的而不是積極的。

2.治理主體碎片化：政府一元治理

分布在政府、市場和社會領域的公共危機治理主體都具有各自的功能優勢或劣勢，跨界公共危機的復雜社會屬性決定了任何單一治理主體都無法對其進行有效治理，理想的公共危機治理主體結構應是政府內部各層級、各部門以及政府與外部其他社會主體協調聯動、合作治理。然而中國的現實情況卻是：政府出于可控性的考量，借助壟斷權力承擔起幾乎所有的公共危機治理任務，漠視和排斥企業、社會組織、公眾等其他治理主體，導致公共危機治理對政府的路徑依賴。這種帶有濃厚行政主導色彩的公共危機治理模式，使得政府在面對跨界公共危機時往往“力不從心”，而其他治理主體參與公共危機治理的意識不強、能力不足。

3.治理結構碎片化：組織結構裂化

根據《突發事件應對法》的規定，中國現行的應急管理體制以行政管轄權為基礎，以專業劃分為依據，以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理、條塊結合為基本原則。該應急管理體制對各類公共危機進行條塊分割式的響應和處置，不同職能部門配置的權責與資源各不相同。表2是中國中央政府部分職能部門的應急管理機構。當前中國應急管理體制的制度設計，原意在于通過分工、分散治理提高效率，有利于應急處置中的命令統一和資源整合。然而，實踐中這種部門分割型應急管理體制往往只強調“分類管理、分級負責、屬地管理”而忽視“統一指揮、綜合協調、條塊結合”，在治理跨界公共危機時其適應性越來越差：一方面公共危機治理部門化傾向嚴重，部門分割導致部門間在公共危機治理中的職能交叉、責任模糊、各自為政，嚴重制約了資源整合和快速反應能力；另一方面公共危機治理實踐中條塊分治現象嚴重，“條”與“塊”之間缺乏有效的溝通渠道和聯動機制，部門間協同性較差，常常出現屬于“條”管理的公共危機“塊”不干預或屬于“塊”管理的公共危機“條”不干預的現象，在應對跨界公共危機時，難以開展高效的協調聯動。

表2　中國中央政府部分職能部門的應急管理機構

4.治理流程碎片化：治理重心異化

根據自組織臨界性理論的沙堆模型和社會燃燒理論，公共危機發生的內在機理實質上是一個從量變到質變、社會系統逐漸被破壞、系統正熵增加的過程。前者認為公共危機的發生是風險因素在未得到有效控制下不斷積累并相互作用，當達到臨界性狀態超出社會所能承受的臨界值時，公共危機事件就會突然爆發即所謂的“沙崩”；后者認為只有當風險因素積聚到一定程度，即達到“點火溫度”時公共危機才會爆發。因此，從動態視角看，任何公共危機都不是突發的而是有一個包含潛伏期、發展期、爆發期以及恢復期在內的特定生命周期。因此，公共危機治理是全流程的治理而不是個別環節的治理。然而，當前中國公共危機治理在流程上呈現碎片化特征，即將公共危機治理等同于應急管理，“重事后被動治療輕事前預防”，政府只專注于公共危機的應急處置，而對公共危機發生前的預警監測和發生后的善后修復重視不夠，這樣的治理是典型的被動撞擊式和事后救火式模式，致使公共危機治理難以形成完整的系統流程。

5.治理工具碎片化：行政手段主導

跨界公共危機的復雜性決定了對其治理有賴于協調機制、整合機制和信任機制，治理工具相應地應該走向多元化，必須采取行政、市場、法律等多種手段。然而長期以來，中國公共危機治理遵循傳統公共行政范式下的權力和權威，治理手段單一，嚴重依賴行政手段，自上而下、控制與命令為主，具有明顯的剛性特征，其直接體現就是政府習慣于采用運動式治理。由于采取運動式治理能夠在短時間內迅速實現一定的公共危機治理目標，使得地方政府及其官員在政績沖動下具有強烈的機會主義動機，從而忽略公共危機治理的客觀規律而選擇此種治理工具，甚至對此形成“路徑依賴”。作為一種非常態的治理工具，運動式治理由于缺乏對公共危機引致因素的長期性和動態性追蹤，只能在一定程度上消解而無法從根本上消除公共危機，治標不治本。

6.治理資源碎片化：資源保障不足

跨界公共危機的有效治理依賴于物質、信息、制度等資源的充分利用，這些資源的投入程度和效用發揮是跨界公共危機治理的重要保障，而當前中國跨界公共危機治理資源是碎片化的：（1）資源分布碎片化。目前各類公共危機治理資源分散于各級政府部門之中，分屬于不同的系統和部門，但政府部門間資源共享與互補機制缺乏，分散于各部門的資源無法有效整合，出現“資源孤島”現象。（2）信息碎片化。由于政府信息公開機制不健全和執行不到位，而公共危機治理又缺乏信息共享平臺，相關信息透明度不夠，加之一些部門不愿放棄對公共危機信息的主導權和優先權，導致跨界公共危機治理過程中難以實現信息資源共享。（3）制度碎片化。當前雖然也頒布了較多的與公共危機治理相關的制度規范，但這些制度規范往往是針對不同領域制定的專項法律法規（如《中華人民共和國安全生產法》、《地質災害防治條例》、《中華人民共和國水污染防治法》等），其適用范圍狹窄，條塊分立，不同法律法規之間缺乏銜接性和協同性，甚至出現部分法律之間矛盾沖突的現象，具有明顯的部門化色彩，而且不同部門對于同一項制度規范也會制定不同的規章、條例等，加之缺乏可操作性的政府間協調聯動的制度規范，導致跨界公共危機治理過程中政府及其部門在其職能權力范圍內各行其是，相互間缺乏協調聯動。

（二）中國公共危機治理模式碎片化的形成機理

對于當前中國公共危機治理模式存在的碎片化問題，已經開始引起學界的關注和研究，如劉超指出當前中國地方公共危機治理在認知、資源與權力分布、政策制定與執行等方面均表現出明顯的碎片化特征；①劉超：《地方公共危機治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角》，《吉首大學學報（社會科學版）》2009年第3期，第78-81頁。趙軍鋒、金太軍指出目前中國應急管理在信息、結構和制度三個層面存在著嚴重的碎片化傾向；②趙軍鋒、金太軍：《政府協調治理：我國突發事件應急管理創新探討》，《青海社會科學》2011年第6期，第6-10、16頁。郭雪松、朱正威指出中國跨域危機治理中存在著較為嚴重的碎片化問題，并以組織間網絡視角在應急管理組織層面對碎片化成因進行了分析；③郭雪松、朱正威：《跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究——基于組織間網絡視角》，《公共管理學報》2011年第4期，第50-60頁。韓志明指出“鬧大事件中行動者之間的互動關系及其演化軌跡深刻反映出治理體系碎片化的問題”；④韓志明：《公民抗爭行動與治理體系的碎片化——對于鬧大現象的描述與解釋》，《人文雜志》2012年第3期，第163-171頁。陶鵬、童星指出中國災害公共預警管理模式的碎片化傾向嚴重，需要構建整合模式進行整合優化等。⑤陶鵬、童星：《從碎片到整合：災害公共預警管理模式的嬗變》，《中州學刊》2013年第6期，第60-65頁。由此判斷，當前中國公共危機治理模式是碎片化的，而該模式的形成有著復雜的生成機理：

1.價值選擇機制：公共利益的方向偏離

公共危機治理的根本目標是消除社會風險因素，更好地實現公共利益。但當前中國公共危機治理的價值選擇機制卻在一定程度上偏離了公共利益，其深層次原因是政府部門的“經濟人”理性、官僚制組織模式以及中央—地方的分權模式：由于“經濟人”理性，政府部門及其官員也傾向于自身利益的最大化，從而囿于部門利益使權力和利益部門化，導致公共危機治理行動的地方主義、部門主義，地方利益、部門利益僭越公共利益，公共危機治理難以完全指向公共利益的最大化；建立在官僚制基礎上的公共危機治理組織體系，在提高工作效率的同時，也形成了各自的部門價值和文化，造成了權威和資源分布的碎片化，同時也導致組織功能上過度分散化，并出于“經濟人”理性而在履行職能時采取利益最大化策略，由此形成了“各自為政，爭權奪利”偏離公共利益的行為；當前中國政府結構在縱向上并不完全是制度性的單一制，而是某種形式的中央—地方分權模式，即中央政府放松了集中控制權，并選擇與地方政府分享權力，中央權力呈現分散化狀態。①王向民：《碎片化政府是公共事件發生的重要因素》，《探索與爭鳴》2013年第12期，第57-60頁。然而，地方政府作為獨立主體有著特殊利益需求：對地方政府有利的政策，地方政府極力爭取并高效執行；對地方政府不利的政策，地方政府則竭力抵制。因此，由中央—地方分權模式導致的權力碎片化進而引發了地方政府將部門利益凌駕于公共利益之上。

2.組織協調機制：官僚制主導下的組織體制

建立在官僚制理論基礎上的現代行政組織體制，由于過于強調分權及專業化，容易導致機構裂化和權力碎片化，進而產生治理碎片化問題，治理跨界公共事務能力降低。與既有的行政組織體制相一致，中國公共危機治理模式的組織體制也依據官僚制組織理論建立，它依照職能分工原則，以相應政府職能部門為依托，縱向維度自中央到地方分層，橫向維度則依據職能的不同而形成分科。每個層級的地方政府負責本區域內的公共危機治理，而地方政府的每個職能部門又負責屬于本部門職能范圍內的公共危機治理。圖3是中國公共危機治理模式的官僚制組織結構，A-E代表其決策體系自上而下分層，A層國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構，地方各級（省、市、縣、鄉鎮）突發公共事件應急管理工作行政領導機構分別對應B、C、D、E層，B1-B2、C1-C2、D1-D2-D3-D4、E1-E2-E3-E4表示由于行政層級和區域不同而形成的分科。在官僚制組織體制主導下，中國公共危機治理模式很難建立起整合性戰略，公共危機治理碎片化問題由此產生，并表現為縱向碎片化與橫向碎片化。縱向碎片化是指在中央、省、市、縣、鄉鎮之間出現跨界公共危機時，單一層級政府獨立應對以及某一層級政府失靈時難以協調公共危機治理責任；橫向碎片化即相同層級的政府與部門之間在治理公共危機時出現合作困境。正如金太軍所述：政府官僚體制應對公共危機的基本路徑為系統的制度設計、相關機構設置和職能分工。然而，上述路徑很可能陷入目的與手段倒置的怪圈之中，分別為規章怪圈、機構怪圈、分工怪圈，從而引發“有組織的不負責任”局面。②金太軍：《政府公共危機管理失靈：內在機理與消解路徑——基于風險社會視域》，《學術月刊》2011年第9期，第5-13頁。

圖3　中國公共危機治理模式的官僚制組織結構

3.體制運行機制：“切割式”的行政區行政模式

行政區劃是對行政區域的劃分，是國家進行區域管理的基礎，建立在行政區劃基礎上的行政模式就被稱為行政區行政模式。作為封閉社會與自發秩序的產物，行政區行政模式有三個基本特征：其一，在治理價值導向上，切割各行政區之間的共同利益結構，對整體和區域性公共事務缺乏治理動力；其二，在治理主體選擇上，排斥其他社會主體參與公共事務治理，形成“全能政府”形態；其三，在公共權力的運行向度上，追求體制內的縱向權力控制，忽視橫向權力的互動以及政府內外各權力主體間的互動。①沈承誠、金太軍：《“脫域”公共危機治理與區域公共管理體制創新》，《江海學刊》2011年第1期，第107-112頁。行政區行政模式存在諸多弊端，如僵化的行政區劃管理導向、單一的治理主體、“金字塔”式的權力結構等，其最大弊端是激勵區域內地方政府作出囿于局部利益的行為選擇，是典型的“切割式”行政模式，難以有效治理跨界公共事務。行政區劃也是中國行政權力配置與劃分的基本依據，行政區行政模式就成為政府的重要治理模式，公共危機治理模式深受行政區行政模式的影響。然而跨界公共危機具有很強的跨域性、復合型、擴散性和廣泛性，并不僅僅局限于一定區域內，對其治理需要打破行政區劃設置，有效調動各種資源，開展多部門協同、多區域合作、政府與社會聯動。因此，建立在行政區行政模式基礎上的公共危機治理模式，因與跨界公共危機的衍生、擴散機理錯配而愈發不適應，遂陷入碎片化的現實悖論當中。

4.信息溝通機制：信息孤島的客觀存在

治理跨界公共危機需要治理主體開展合作治理，此時信息在治理主體間的共享程度和傳遞狀況在某種程度上就決定了跨界公共危機治理的成敗。然而，中國跨界公共危機治理存在嚴重的信息孤島現象。“孤島”本意是描述某個島遠離大陸，周圍沒有其他島嶼的狀態，后泛指由于無法溝通、交流而形成各自獨立的現象。隨著信息社會來臨，信息作為一種治理資源的重要性日益彰顯，但由于部門主義、條塊分割、職能分工、標準不統一等原因給信息流動、協調和整合制造了重重困難，進而產生信息壁壘，“信息孤島”由此形成。在跨界公共危機治理過程中，面對高度不確定性的決策環境，及時有效的信息溝通是有效決策的基礎。然而，中國公共危機相關信息分布和掌握在不同層級的政府和不同職能的政府部門之中，不同治理主體擁有的都是不完全、不斷變化的信息片段，而公共危機數據系統建設和政務公開制度的不完善使得即使這樣的碎片化信息也無法共享。同時，政府的協作與開放觀念不強，信息傳遞和溝通僅限于政府內部，其他社會治理主體難以與政府共享信息。因此，中國跨界公共危機治理存在嚴重的信息孤島現象：從橫向上看，表現為政府層級間、職能部門間、政府與社會組織間的信息割裂；從縱向看，表現為歷史數據分散、利用率較低。②譚爽、胡象明：《大數據視角下重大項目社會穩定風險評估的困境突破與系統構建》，《電子政務》2014年第6期，第2-9頁。信息孤島嚴重制約了信息資源在公共危機治理主體間共享，阻礙了公共危機治理主體間協調聯動，加劇了公共危機治理的部門利益梗阻。

5.社會契約機制：社會資本闕如

作為社會資本理論研究的重要問題，社會信任因其具有協調社會關系的功能而被認為是最重要的社會資本，且社會信任水平的高低與社會穩定有著非常緊密的聯系。當前，以信任為核心的社會資本闕如是導致中國公共危機治理碎片化的重要原因，這是因為跨界公共危機需要多元主體合作治理，而合作治理以多元主體間的信任為前提。當前中國跨界公共危機治理中信任缺失表現為：一是政府內部治理主體之間缺乏信任。在政治錦標賽體制下，地方政府及其部門往往出于自身利益考慮治理公共危機，缺乏對其他部門的信任甚至“心存芥蒂”，不敢或者不愿與其他部門進行合作治理。二是政府與其他社會治理主體間缺乏信任。政府的自閉性特征導致政府對其他社會主體治理公共危機缺乏信任，其他社會治理主體很難實質性地參與公共危機治理。同時，政府的“經濟人”特征使其傾向于將部門利益置于公共利益之上，嚴重削弱了政府公信力，甚至陷入了“塔西坨陷阱”之中，導致其他社會治理主體又缺乏對政府的基本信任。政府與其他社會治理主體間的這種互不信任，導致跨界公共危機的合作治理難以實現。

三、整體性治理：跨界公共危機治理的理論基礎與模式選擇

跨界公共危機不同于傳統公共危機的復雜性特征使其在釀造社會悲劇的同時，也考驗著人類智慧和治理能力，并改變著社會治理模式。整體性治理理論作為對碎片化問題的戰略性回應和問題解決方式，為我們提供了一個審視公共危機治理模式碎片化的解釋范式，也為中國公共危機治理模式轉型升級指明了方向。

（一）理論基礎：整體性治理理論概述與跨界公共危機治理的契合

針對跨界公共事務的涌現與社會治理碎片化之間日益加劇的矛盾關系，公共管理領域對此進行了理論回應并形成了三種主要的解決路徑，即信息技術的路徑、組織結構的路徑和管理過程的路徑。①蔣俊杰：《我國城市跨界社會問題的整體性治理模式探析——以上海市長寧區社會管理聯動中心為例》，《中國行政管理》2015年第3期，第61-65頁。三種改革路徑雖然各有優勢，但都未能提出系統性的解決方案，而緣起于20世紀90年中后期英國的整體性治理理論，對跨界公共事務治理具有重要的理論意義與應用價值，也與跨界公共危機治理高度契合。

1.整體性治理理論概述

整體性治理理論針對傳統官僚制和新公共管理理論產生的碎片化問題，采取整體主義的思維方式，著眼于政府內部機構的整體性運作，以“問題解決”作為政府活動的邏輯起點，借助協調機制、整合機制、信任機制等的建立和落實，通過職能調整、機構合并、流程重塑、資源整合等措施，推進整體性政府構建和實現跨界公共事務的整體性治理。具體來講，該理論的基本內容包括：（1）以公民需求和問題解決為治理導向，向公民提供無縫隙而非分離的整體性服務；（2）強調合作性整合，主張治理層級、治理功能、公私部門的三大治理面向整合和政策、規章、服務、監督四個層面的治理行為整合；（3）注重協調目標與手段的關系，構建整體性政府模式；（4）重視信任、責任感與制度化，實現公共議題合作治理；（5）依賴信息技術，推進公共治理透明化和整合化。

作為一種應對復雜社會問題的現實回應，整體性治理理論契合了公共事務尤其是跨界公共事務治理的現實需要，而作為治理理論的一個重要分支，整體性治理理論在極大程度上深化和提升了治理的理論內涵和實踐意旨，不僅重塑了治理理念，更是推進了治理模式變遷，具備了內在的科學性與外在的可實施性，并逐漸形成了一套比較成熟的公共行政理論體系與實踐模式，成為當前西方最前沿的治理理論和公共管理改革實踐的理論參照，并由此成為公共管理領域傳統官僚制和新公共管理范式之后出現的第三種公共行政典范，整體性治理模式也成為適應網絡時代要求的新型政府治理模式。表3是公共行政三種典范的比較。

2.整體性治理理論與跨界公共危機治理的契合

跨界公共危機治理作為一個協同、動態、持續、整合的管理過程，與以整體性為取向的整體性治理理論具有高度的契合性：（1）治理理念契合。跨界公共危機治理不僅要求提高效率，更要追求公共性，而整體性治理注重調和工具理性與價值理性的關系，它修正了傳統官僚制過于追求效率的“理性”精神和新公共管理倡導管理主義的功利取向，又吸收了它們在公共服務供給方面的有益做法，試圖建立注重政府整體價值和績效的文化哲學。（2）治理主體契合。跨界公共危機治理需要構建一個基于功能與資源互補的多元主體參與的網絡治理體系，而整體性治理反對政府部門存在的視野狹隘、部門主義和各自為政的弊端，強調政府層級間、政府內部各部門間以及公私部門間的整合，從而將整個社會治理主體聯結起來。（3）治理機制契合。跨界公共危機治理需要治理主體間進行有效的協調與整合，為此需要建立以協同為核心的治理機制。整體性治理主張加強政府內部各層級、部門間以及政府內外組織間的協作，通過協調機制、整合機制和信任機制的建立和落實，實現跨機構、跨部門的整體性運作。（4）治理結構契合。跨界公共危機治理需要打破傳統的官僚制組織結構，建立一種扁平化、彈性化、虛擬化的治理結構。整體性治理主張充分運用現代信息技術進行組織結構的縱橫向與功能的整合，建構一個超越分工、動態化、整體型的網絡治理結構，從根本上克服官僚制組織結構的缺陷。（5）治理流程契合。跨界公共危機治理需要建立“源頭預防、過程控制、應急處置、善后修復”相結合的全流程治理模式，而整體性治理主張以流程為中心對行政流程進行再造，反對以職能為中心把業務流程劃分為若干小段的做法，以全局最優為目標來設計和優化流程，建立公共服務完整、連貫、無縫隙的整體性運轉流程。（6）治理工具契合。只有充分借助信息技術才能有效治理跨界公共危機，而整體性治理作為一種適應信息時代變革的治理模式，將信息技術作為最基本的治理手段和技術支撐。

表3　公共行政三種典范的比較

（二）模式選擇：公共危機整體性治理模式的基本特征與運作機制

公共危機整體性治理模式以整體性治理為理論基礎，在各種資源要素支持下，力圖通過相關體系構建、機制整合以及制度完善，克服傳統公共危機治理模式治理跨界公共危機時存在的碎片化問題，實現跨界公共危機的整體性治理。公共危機整體性治理模式不僅是技術層面的進步與更新，更是對傳統公共危機治理模式的改造與重塑，代表著公共危機治理全新的哲學理念、制度安排、整合流程和科學方法。表4是公共危機整體性治理模式與傳統公共危機治理模式的比較。

1.公共危機整體性治理模式的基本特征

公共危機整體性治理模式具有如下基本特征：（1）主體多元性。公共危機整體性治理模式在承認各個治理主體資源優勢與功能互補的前提下，通過理順政府組織內部縱向和橫向關系，借助一定的制度和信息平臺，引入私營組織、社會組織、公民等多元主體，構筑了一個多元主體參與的協作網絡。（2）層次多重性。公共危機治理整體性治理模式包含三個層次：一是縱向層面的垂直型協作治理，包括中央政府和地方政府、上下級地方政府間的合作治理；二是橫向層面的水平型協作治理，即不同地方政府之間的伙伴協作治理；三是跨部門協作治理，即地方政府與私營企業、社會組織和公民社會的戰略性伙伴關系。這種層次多重性可以用圖4的“立方錐”來表示。（3）交叉多向性。公共危機整體性治理模式的組織結構縱橫交錯，每個治理主體都是其中的一個節點，分別具有不同的利益偏好和政策目標，并能夠充分表達各自訴求并在行為上相互制約，從而在相互滲透、交叉互動中形成分布均衡的空間網絡結構。（4）統分結合性。公共危機整體性治理模式具有高度的組織性和靈活性，它根據跨界公共危機的層次、性質、程度、影響范圍以及持續時間等不同而采取統一行動、集中反應，以等級權力為依托，實行集中決策領導、分級分類指揮、統一監督執行。（5）動態適應性。公共危機整體性治理模式是一個開放、具有非線性特征的動態適應系統，它不是某個核心機構協調作用下由各個節點形成的靜態工作網絡，而是各個節點之間在空間上呈離散狀態，并遵循協同學規律，在網絡節點的信息互動與傳播過程中不斷建構、解構與重構，從而實現資源整合，進而保持持續開放的動態系統。①楊志軍：《城市公共危機治理：體系結構與框架戰略》，《中共天津市委黨校學報》2012年第5期，第63-69頁。圖5是公共危機整體性治理模式實施系統。

表4　公共危機整體性治理模式與傳統公共危機治理模式的比較

2.公共危機整體性治理模式的運作機制

圖4　公共危機整體性治理“立方錐”

圖5　公共危機整體性治理模式實施系統

公共危機整體性治理模式的運行必然涉及多元治理主體間的合作關系和多中心集體行動的制度安排，因此，采取什么樣的運作機制以實現合作治理就成為最核心的問題。具體來講，公共危機整體性治理模式的運作機制主要包括：（1）應急聯動機制。所謂應急聯動，就是相關職能部門采取聯合行動治理公共危機，而應急聯動機制主要是指通過信息技術的運用將相關職能部門納入統一的指揮調度系統，以實現部門間的統一行動與相互配合，它一般包括戰略規劃、聯合監測、信息互通、協作執行、資源共享等內容，其高效運行依賴于完善的組織架構、縝密的預測預警機制、快速的協同應對機制、合理的資源共享機制等。應急聯動機制是公共危機整體性治理模式最基本的運作機制，具有應急幅度的跨區域和跨部門、應急過程的快速指揮和聯合行動、應急結果的規模收益和集成效應等特點。中國自2002年南寧市建立第一個城市應急聯動系統開始，一些地區特別是在長三角、珠三角等區域合作比較活躍的地區，已相繼建立起突發公共事件應急聯動機制。（2）利益協調機制。利益是實現整體性治理的內在驅動力，科學合理的利益協調機制能夠有效化解治理主體間的矛盾，減少合作中的部門主義、機會主義行為，增強整體性治理網絡的凝聚力，提升整體性治理運行效率。利益協調機制也是公共危機整體性治理模式不可或缺的重要機制，主要包括利益驅動、利益約束、利益分享、利益表達、利益激勵、利益補償等內容。（3）監督約束機制。由于目標差異性、資源有限性以及環境不確定性，公共危機治理主體間的合作存在著諸多風險。因此，治理主體的合作范圍和方式、利益沖突的協調手段和程度等都需要進行界定和規范，這就是公共危機整體性治理模式的監督約束機制。完善的監督約束機制是公共危機整體性治理模式的重要保障，它有利于維持公共危機治理主體間合作的穩定性，降低合作的不確定性，把治理主體的個體利益間沖突、個體利益與區域整體利益間的矛盾控制在一定范圍內。目前中國一些地方政府已經聯合出臺了一些合作協議和制度框架，但這些合作協議以宣言、規劃、倡議書等缺乏約束力的形式為主，甚至還停留在地方政府領導的口頭承諾上。表5是中國地方政府間公共危機治理合作創議案例。

表5　中國地方政府間公共危機治理合作創議案例

需要特別強調的是，公共危機整體性治理并沒有固定的模式，其模式設計必須考慮諸如政治體制、法律框架、行政文化等情景因素，需要與當地的歷史傳統相一致，并且隨著經濟社會的發展變化，公共危機整體性治理模式還會呈現不斷演進的趨勢。總體來講，當前中國公共危機整體性治理模式呈現以下演進特征：（1）治理主體的地位呈現從不平等到日益平等的趨勢；（2）治理組織呈現權力與職能不斷擴張的趨勢；（3）治理類型具有從府際合作、公私合作到全方位合作不斷拓展深化的趨勢；（4）治理動力呈現中央政府主導作用式微、地方政府主動性不斷增強的態勢；（5）治理范圍從單一區域到跨區域甚至到全國的趨勢；（6）跨域治理的協作伙伴類型呈現日益深入和實質化的特征。①張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期，第102-109頁。

四、模式構建：中國公共危機整體性治理的現實挑戰與路徑選擇

安東尼·吉登斯指出：使當代人們陷入安全困境的，并不是風險和威脅本身，更多地是制度對變化的反應遲鈍。我們需要重構我們曾經有過的制度，或者建立全新的制度。②劉建軍：《建立安全社會：對中國的挑戰》，《21世紀經濟報道》2005年3月2日。轉型期中國公共危機治理模式的碎片化與跨界公共危機治理的不相適應，亟需推進公共危機治理模式變革，而強調系統性、整體性和協同性的整體性治理模式，成為中國跨界公共危機治理的模式選擇。作為一種全新的治理模式，公共危機整體性治理模式的構建面臨著諸多現實挑戰，需要以整體性治理理論為指導，采取系統化的整合策略，在現有的制度框架和治理模式下扎實推進。

（一）中國公共危機整體性治理模式構建的現實挑戰

菲利普·庫帕在剖析21世紀公共行政面臨的挑戰時指出：“事實上，復雜性已經使公共行政陷入困境，如今，合作危機成了人們普遍關注的難題。所謂合作危機，就是因一個項目的計劃、協調與運作涉及同一活動領域的多個組織而帶來的困難。”③［美］菲利普·庫帕：《二十一世紀的公共行政：挑戰與變革》，王巧玲、李文釗譯，中國人民大學出版社2006年版，第92頁。作為一種治理形態，合作治理面臨著目標不一致、分割式協調、資源無法共享、利益難題、溝通障礙、監督困境、能力不足以及關系穩定性差等挑戰，而公共危機整體性治理模式的本質就是一種合作治理，其構建并有效運轉同樣需要一定的現實條件。

1.治理能力的挑戰

公共危機整體性治理模式對治理主體的能力提出了較高要求，然而當前中國公共危機各治理主體的能力尚顯不足：（1）政府能力不足。當前中國政府公共危機治理能力不足的原因一方面是現行體制的制約，如條塊分割的組織體制、事后救火式的應急機制、缺乏社會協同的網絡體系等，另一方面是政府人員尚不具備公共危機治理相關的知識和能力結構，進而導致政府在治理公共危機時“雖須臾不曾懈怠，但卻時有捉襟見肘”。（2）社會主體能力不足。社會主體的發展規模與行動能力是公共危機整體性治理的前提，然而當前中國社會主體尚難以有效承接政府職能轉變中剝離出來的公共危機治理職能，原因主要有：一是歷史環境因素影響。受傳統“家國一體”的社會結構、以血緣或地緣為中心的社會網絡關系等因素影響，中國缺乏社會自治傳統，公民社會發育不充分。二是制度瓶頸。目前中國政府對社會組織實行限制性管理體制，社會組織發展的法律政策缺失尤其是登記制度不合理，公眾參與制度闕如。加之政府對公共危機治理的社會培育缺失，社會主體的風險防范意識和主動參與公共危機治理的程度較低。

2.組織結構的挑戰

整體性治理模式的組織結構是一種扁平化的網絡結構，它能夠在較短時間內迅速將分散的資源聚集起來，發揮合作治理主體的比較優勢更好地實現治理目標，但是這種組織結構是低約束的，很容易導致組織的凝聚力和穩定性受到重創，其原因是傳統官僚制維系組織凝聚力和穩定性的基礎是等級制度所賦予的合法性，在不超出人們預期的范圍內公眾一般能夠接受這種權威領導；整體性治理維系組織凝聚力和穩定性的基礎不是建立在權威之上，而是組織之間的共同目標、治理能力、資源依賴和相互信任，但這些因素很不可靠，具體表現為：（1）治理主體間目標差異。整體性治理中雖然各治理主體面臨相同問題并有著共同利益，理應以整體利益為行動出發點，但各自目標和預期收益存在較大差異，個別治理主體可能為實現自身目標而置整體目標于不顧而發生機會主義行為。（2）治理主體間能力不同。治理能力是對治理主體擁有資源、行業地位、影響力等的綜合評價，能力強的治理主體處于整體性治理網絡的核心位置，而能力弱的治理主體則有可能被邊緣化。在整體性治理初期，各治理主體在獲得收益的同時掩蓋了固有矛盾，但隨著收益增長趨緩甚至倒退，能力強的治理主體就會憑借自身優勢資源保持固有收益，導致弱勢治理主體利益受損甚至退出整體性治理網絡。（3）治理主體間資源依賴性弱化。整體性治理有效運行的重要基礎是治理主體間的資源依賴，在資源相互依賴性的基礎上治理主體間達成合作意向。但隨著整體性治理的深入，治理主體通過頻繁的交流學習導致相互間依賴性降低，而相互間競爭性卻不斷強化。（4）治理主體間信任困難。在整體性治理中，由于各個治理主體在價值觀念、組織目標、組織文化、擁有資源等方面存在較大區別，相互信任就變得異常困難，加上缺乏有效的協調機制，治理主體間的矛盾往往多于合作。

3.協調機制的挑戰

由于公共危機治理主體間存在很強的異質性，各治理主體的行為目標、方式和邏輯各不相同，這就對協調機制提出了較高要求。但由于治理主體很難在真正意義上實現權力平等和共享，公共危機整體性治理的協調機制面臨挑戰，這是因為：（1）政府自閉性。政府本身是一個相對封閉運行的系統，具有排斥外部力量的傾向，這使得公共危機治理中政府不愿意與其他治理主體共享權力，甚至認為其他治理主體不僅起不到應有作用，反而會增加政府負擔。（2）其他治理主體角色意識不強。受中國傳統文化和全能型政府治理模式的影響，其他治理主體缺乏自身在公共危機治理中的角色認知，參與公共危機治理的自覺性和主動性不高。（3）治理主體地位差異。在公共危機治理過程中處于優勢地位的政府或準政府部門擁有強大權威，控制著資源流動和分配，而處于弱勢地位的其他主體則缺少話語權最終有可能淪為附屬，伙伴關系無從談起。（4）信息難以共享。信息共享是協調機制運行的必備要素，然而目前中國公共危機治理主體間缺乏信息互通、共享的平臺，信息溝通機制不暢。（5）權力結構性缺陷。中國高度集權又高度分權的公共危機治理模式產生雙重效果：一方面，高度集權使中央政府能夠快速有效地集中全國力量對付特大自然災害等國家公共危機；另一方面，高度分權又使地方政府以行政區劃和行政權力級別為邊界，對跨界公共危機進行分割治理，難以自主形成跨界公共權威，甚至還會引起彼此間的對立與沖突。

4.利益均衡的挑戰

從某種程度上講，整體性治理實際上就是多元治理主體通過合作追求利益最大化的過程，而利益均衡是維持合作的前提和基礎。利益均衡是指將多元治理主體間的利益矛盾保持在一定限度之內而利益訴求又能得到滿足的一種相對穩定的態勢。整體性治理每前進一步，都蘊含著多元治理主體的利益重新調整和再分配，需要找到新的利益平衡點并通過相關制度設計維持利益均衡。然而，整體性治理中利益均衡的實現并非易事，這是因為：（1）多重利益目標難以統一。實踐中多元治理主體的利益訴求非常復雜和多元，個體利益與整體利益、私人利益和公共利益、經濟利益和環境利益經常發生沖突。（2）治理主體貢獻度難以劃分。建立在資源依賴基礎上的整體性治理很難清晰界定各治理主體在治理網絡中的貢獻度，加之收益并不總是能夠量化，增加了利益沖突的可能性。（3）治理主體地位不對等。整體性治理中處于強勢地位的治理主體，往往通過掌控的資源影響治理決策的制定和執行，將其引向對自己最為有利的一面以獲取更大利益，而弱勢治理主體很難表達利益訴求以致自身利益無法得到保障。（4）整體性治理的外部性。整體性治理的對象一般是跨界公共事務，這就產生了外部性問題，即對有的治理主體具有較強的正外部性，使其獲取較大收益；對有的治理主體呈現弱外部性，獲取收益有限；甚至對有的治理主體是負外部性，不僅沒有收益還造成了損失。外部性導致了治理主體間的利益沖突，特別是當整體性治理威脅到某個治理主體的利益時，那么該治理主體極有可能抵制整體性治理行為。

5.責任歸屬的挑戰

責任性問題是網絡化政府最艱巨的挑戰之一，建立在治理主體共享權力和利益、共擔風險和責任基礎上的整體性治理，同樣由于責任劃分困難而難以對治理主體進行有效的監督約束，這是因為：（1）整體性治理是運用公共權力對公共事務的治理，這種公共性使得責任本身就存在很大程度的模糊性；（2）整體性治理是一種多元主體的協作治理，協作治理本身就使得治理主體間的責任難以進行劃分和認定；（3）與建立在權威命令基礎上的科層官僚制相比，整體性治理是治理主體基于平等、自愿原則而作出的行為選擇，由于它剛性約束不足，也使得治理責任難以劃分。構建公共危機整體性治理模式的一個核心問題就是權力—責任機制的構建和調適，然而由于跨界公共危機的地域、時間和功能邊界難以界定，危機源頭和管理權限難以認定，導致責任歸屬變得模糊不清，各個治理主體在跨界公共危機治理中的責任劃分也就成為一個棘手難題。

（二）中國公共危機整體性治理模式構建的路徑選擇

作為一項復雜的系統工程，公共危機整體性治理模式內容豐富、結構復雜、體系嚴密，代表著一種新的價值理念、組織結構、運行機制、治理流程和技術手段，其核心在于以常態化的制度設計治理跨界公共危機。當前中國跨界公共危機的整體性治理尚處于起步階段，應根據整體性治理理論的要求，結合公共危機治理實踐，采取系統化的整合策略，推進中國公共危機整體性治理模式的構建。

1.理念更新：強化公共利益和公共責任

理念指導行動，是行為模式選擇的內在驅動和邏輯線索，任何治理模式的創新均以理念更新為先導。整體性治理在理念上強調以公共性為價值基點，讓政府職能回歸公共服務，并特別強調責任的重要性。因此，構建公共危機整體性治理模式必須以革新治理理念為邏輯起點，樹立公共危機治理的公共利益和公共責任導向。為此，首先應強化公共利益意識，堅持民生優先。應在跨界公共危機治理中摒棄“管理驅動”邏輯和運動式治理方式，大力加強社會建設，保障和改善民生，推進社會體制改革，完善公共服務體系，建構均衡的利益格局，降低風險產生、積聚以及被激活的概率，從根源上避免公共危機發生。其次，強化公共責任意識，培養對公共危機治理的整體性認知。在跨界公共危機治理過程中，應該基于公共責任進行全方位整合，特別是政府作為社會秩序維護者要不斷強化公共責任意識，樹立公共危機整體性治理的戰略思維，摒棄部門主義的狹隘意識，在整體性治理框架下跨越區域、組織和部門界限協同行動。

2.體制重塑：形成多元主體參與的治理網絡

體制主要是指組織模式和主體間權力關系的制度建構，公共危機整體性治理模式的運行需要相應的體制支撐，它要求形成一個政府主導、市場參與、社會協同的網絡治理體制。圖6是公共危機治理的政府、市場、社會三維互動框架。為此需要采取以下措施：首先，對于政府來說，要在公共危機治理中打破官僚制理念的束縛，跳出“等級分工”、“各自為政”、“封閉發展”等思維，加強政府系統內部不同區域、不同級別、不同部門的合作。同時，要打破政府封閉性的束縛，加強對市場、社會主體參與公共危機治理的引導與調整。其次，對于社會主體來說，通過強化與政府的合作意識和加強內部的整合協調，不斷提高公共危機治理的角色意識和能力，充分發揮自身行動靈活、服務方式多樣、覆蓋范圍廣等功能優勢。最后，合理界分多元主體間的權責關系。要完善以《中華人民共和國突發事件應對法》為核心的公共危機治理相關法律法規，根據權責對等原則，對各主體在公共危機治理中的地位、權利、責任、途徑、范圍等作出明確規定，保證各主體能夠合法地參與公共危機治理并形成有效的監督制約體系。

圖6　公共危機治理的政府、市場、社會三維互動框架

3.結構整合：構建以聯合為特征的組織結構形式

公共危機整體性治理模式的運行需要一定的組織載體，為此需要建立一套與之相配套的組織結構。中國目前碎片化的公共危機治理組織結構迫切需要對其進行優化，而優化的途徑就是整合，即把建立在職能分工基礎上的組織結構模式，整合為以聯合為特征的組織結構模式。當前組織結構的整合主要應在機構設立和權力配置方面實現突破，當務之急是在國務院統一領導下，建立從中央到地方具有高度統一性和權威性的常態化公共危機治理綜合協調機構，賦予其更多的指揮、領導、組織和協調職能。由于設立新機構與當前國家精簡機構改革的宗旨和整體性治理要求的組織結構扁平化不符，一個可行思路是進行大部門制式改革，即在充分尊重不同部門各自分工與專業化的基礎上，采取跨部門職能整合重組的方式，在已有的政府應急管理部門基礎上，整合既有的應急機構及其職能，建立從中央到地方的公共危機治理組織框架。具體措施是將分散在各個行業主管部門與國家應急相關機構中的具有類同綜合管理職能的機構，整合到國家應急管理委員會，包括現有的國家應急管理辦公室、各部委的應急管理方面的職能機構以及其他相關應急機構等。與國家應急管理會員會的建立相對應，地方政府通過整合分散于地方各職能部門的應急職權，將各地已建立的應急管理辦公室升級為地方性應急管理會員會。其中，國家應急管理委員會的主要職能是負責公共危機協調方面的制度建設和平臺建設，在公共危機治理過程中擁有動用一切可用資源的權力。各級地方應急管理委員會主要負責協調和監督本區域內的公共危機治理活動，促使各個治理主體按照協議開展公共危機治理行動。

4.機制革新：建立以協調為核心的運作機制

構建公共危機整體性治理模式的關鍵在于多元治理主體間的協調聯動與有效整合，它需要多元治理主體間形成運作良好的協調機制，保障多元主體間的沖突得到協調、功能差異得到整合，從而降低交易費用，克服“集體行動困境”，最終實現公共危機治理的整體性目標。為構建公共危機整體性治理模式的協調機制，可以從兩個方面加強建設：（1）建立高效的溝通協商機制。首先，建立組織化的溝通協商機制。各種官方或非官方的公共危機治理協調機構應定期召開聯席會議，加強組織內部的工作溝通和日常事務溝通，就跨界公共危機治理相關議題展開充分的探討和交流，確保多元主體間溝通協商的常態化和有效性。其次，開辟多元溝通協商渠道。應開辟多樣化的溝通協商渠道，為公共危機多元治理主體提供溝通和交流平臺，如建立地方政府間具有實質性的合作對話交流制度，政府與企業開展聯誼活動，政府運用現代信息技術通過網上論壇、電子郵件、手機短信、微博、微信等方式與公眾進行非面對面地交流等。（2）建立均衡的利益協調機制。要在正視各治理主體追求正當利益的基礎上，創新公共危機治理的利益協調機制，建立有效的制度安排和激勵機制。可以采取的主要措施是改革目前自上而下的單一轉移支付體制，建立復合轉移支付體制，實現財政分稅制下中央政府與地方政府之間權力集中與權力下放的平衡。另外，為使治理主體有效履行公共危機治理合作協議，需要對各主體參與公共危機治理提供追求整體性目標的正向激勵，如對各個治理主體給予必要的資金支持和社會支持，把公共危機治理合作協議履行與官員晉升、物質激勵、設立合作貢獻獎等方式相結合。

5.流程再造：重塑全過程并重的治理流程

不同于傳統公共危機治理模式只重視公共危機的應急處置而輕視事前預警和善后修復，公共危機整體性治理模式將公共危機治理看作是一個包括事前預警、應急處置、善后修復等階段組成的完整流程，每個階段都非常重要。因此，構建公共危機整體性治理模式必須進行流程再造，實現公共危機的全流程治理。鑒于公共危機破壞力強、處置難度大的特點，決定了對其最好的解決辦法是“使用少量錢預防而不是花大量錢治療”，將公共危機治理的關口前移。因此，公共危機流程治理的重中之重就是加強預警體系建設：（1）完善公共危機預警信息管理系統。完善的信息管理系統是公共危機預警取得成功的基礎，為此需要建立覆蓋整個社會面的信息網絡平臺，完善預警信息研判機制；建立信息共享機制，完善預警信息傳播系統；建立預警分級管理制度，完善預報警示系統。（2）構建公共危機預警指標體系。科學完善的預警指標體系是公共危機預警系統的基礎，應不斷提高公共危機預警指標設置的合理性和科學性。（3）優化公共危機應急預案體系。針對當前公共危機應急預案體系建設中存在的結構不合理、分類不完善、操作性不強、動態管理滯后等問題，應采取應急預案編制程序法定化、加強應急預案動態管理等措施。（4）完善公共危機預警運行保障體系。主要是建立高效的預警指揮系統；完善各項群眾權益維護機制；健全矛盾糾紛排查調處工作機制；加強預警體系的法制建設和責任追究。

6.技術支撐：打造信息共享的網絡平臺

整體性治理要求信息平臺由根據各部門、各行業不同需求的分散式向跨部門、跨行業領域、跨應用系統的集成整合式轉變。因此，只有在技術層面打造信息共享的網絡平臺，實現信息的分割管理向網絡共享轉變，公共危機整體性治理模式才能有效運行。為此，可以采取以下措施：（1）建設應急預案數字化平臺。該平臺具有信息集成、資源配置、方案生成、數據檢索等功能，并與應急指揮硬件平臺兼容，可以加強各預案之間的聯動銜接并為應急決策提供參考。圖7是應急預案數字化平臺。（2）完善信息共享機制。首先，暢通信息溝通渠道。在公共危機信息的縱向溝通方面，完善各級政府公共危機信息報告、內部考核和外部監督制度，建立以“上傳下達”為核心的縱向信息聯動機制；在公共危機信息的橫向溝通方面，由各地方政府應急管理協調機構牽頭，以協議或制度等方式形成固化的公共危機信息共享渠道，建立以“信息共享”為核心的跨界信息聯動機制。①曹海峰：《重大突發事件應急管理聯動機制建設路徑探析》，《中州學刊》2013年第12期，第14-18頁。其次，加強信息整合。一方面整合現代和傳統的信息傳播手段，建立覆蓋網絡、電視、廣播、報刊、電話、無線電通信等傳播渠道的公共危機信息網絡。另一方面整合包括政府、媒體和社會三個層面的信息傳播：政府要堅持公共危機信息公開，推進并優化電子政務建設，完善新聞發言人制度；媒體要加強自律管理，正確引導社會輿論，客觀公正地傳播公共危機信息；社會公眾要積極履行公民義務，既杜絕散播謠言又避免政治冷漠。

7.制度保障：建設以法治為核心的制度體系

完善的制度體系能夠有效降低治理主體的機會主義行為，是公共危機整體性治理模式實現的根本保障。當前，制度建設的重點包括以下幾個方面：（1）完善公共危機整體性治理的法制體系。首先，完善《中華人民共和國突發事件應對法》。2007年11月實施的《中華人民共和國突發事件應對法》是中國公共危機治理領域位階最高的法律，然而其規范的是屬地管理模式下的公共危機，因此，應依據整體性治理思維對其進行完善，對公共危機的等級確定、處置程序、應急聯動、資源共享、責任劃分、利益協調等進行明確規定。其次，建立公共危機協調聯動方面的法律法規。應結合國內外公共危機治理協調聯動的成功經驗，將公共危機治理協調聯動的內容和程序以法律形式進行規定。最后，加強公共危機治理相關法律法規的配套銜接。針對當前公共危機治理相關法律法規相互分離、缺乏統籌規劃的狀況，應依據《中華人民共和國突發事件應對法》拓寬單項法律的適用范圍，使各項法律之間能夠相互配套銜接。（2）健全公共危機整體性治理的監督體系。要充分利用立法監督、司法監督、行政監督以及新聞媒體、公眾等各種監督力量，加強對治理主體履行公共危機治理合作協議的監督，使治理主體的行為受到制度約束，避免治理過程中出現偏差。（3）明確公共危機整體性治理的責任制度。首先，明確責任分工。對于縱向政府間責任劃分，既要強調上級政府的領導責任，又要突出下級政府的責任自主性和履職積極性；對于橫向政府間責任劃分，要明確各職能部門職責，避免出現職能不清、權責不明、推諉扯皮等現象。其次，抓好責任落實。政府要健全公共危機治理責任落實機制，對責任予以細化，將責任逐項分解到各部門，并融入部門的崗位責任制中。再次，強化問責機制。在明確責任的基礎上強化公共危機治理的責任追究，對問責主體、范圍、程序等進行詳細規范。治理主體之間可以事先在合作協議中訂立違約責任條款，對在公共危機治理過程中不積極進行信息共享、協調聯動行動遲緩等行為，依法追究當事人的違約責任。

8.環境營造：培育以信任為核心的社會資本

制度經濟學認為，制度由社會認可的正式制度、非正式制度和實施機制組成。其中，正式制度是指人們有意識地創造的一系列法律法規、政策規定等；非正式制度主要包括價值觀念、倫理規范、道德理念、風俗習慣、意識形態等。公共危機整體性治理模式需要在正式制度和非正式制度的共同作用下才能正常運行，其中正式制度是指已經頒布的從中央到地方的公共危機治理法律規范體系，非正式制度是指公共危機治理各主體在實踐中無意識形成并被遵守的各種行為規范。在推動公共危機整體性治理模式構建的非正式制度中，培育以信任為核心的社會資本尤為重要，為此可以采取以下措施：首先，構建政府的信任機制和承諾機制。要加強政府信任度的建設和管理，同時加強對政府的信任度評價，不斷提高政府公信力水平。其次，培育合作文化。公共危機治理主體要深入理解合作文化的內涵并能根據合作理念進行自我管理，使合作文化融入到每個治理主體的思維方式和行為習慣中。在此基礎上，為了規范公共危機治理主體行為，保持合作文化的持續性，應當把合作文化融入制度體系中。如在考核制度中將合作意識、合作能力和合作績效等指標納入考核指標體系，獎勵優秀的合作項目和典型的合作事例，懲罰不利于合作的行為。再次，對公民進行信任教育。要通過多種渠道并采用多種方式對公民個人進行信任教育，將公民信任教育作為社會發展的一項重要工作并發展成為一種長效機制。

（責任編輯：徐楓）

The Trans-boundary Public Crisis and the Transformation of China Public Crisis Governance Pattern：Based on the View of Holistic Governance

ZHANG Yulei
（School of Law and Politics and Public Administration，Huaiyin Normal University，Huai’an 223001，China）

The holistic governance pattern of public crisis has characteristics of subject pluralism，hierarchy multiplicity，multi-crossover，combination of centralization and decentralization，dynamic adaptability and so on.Meanwhile，the holistic governance pattern of public crisis has three operation mechanisms，including integrated emergency response mechanism，interest coordination mechanism and supervision and restraint mechanism.Constructing the holistic governance pattern of public crisis confronts great challenges in many aspects of governance ability，governance structure，coordination mechanism，benefit equilibrium and responsibility belonging at present，so we need take systematic integration strategies from idea，system，structure，mechanism，process，technology，guarantee and environment，according to the requirements of holistic governance theory and combining with the practice of public crisis governance.

trans-boundary public crisis；governance pattern；fragment governance；holistic governance；transformation

江蘇高校哲學社會科學基金資助項目“跨界公共危機的整體性治理研究：以長三角地區為例”（2016SJB810006）；江蘇省社會科學基金青年項目“健全重大決策社會穩定風險評估機制研究”（15ZZC004）；江蘇服務型政府建設研究基地項目“江蘇重大決策社會穩定風險評估實施經驗及優化對策研究”（16SSL046）。

張玉磊（1982-），男，河南延津人，管理學博士，淮陰師范學院法律政治與公共管理學院講師，研究方向：公共管理創新與危機管理、社會治理與社會穩定風險評估。

C93

A

1008-7672（2016）05-0059-20