地震地質災害高風險地區居民避險搬遷對策研究
——以昭通市為例

彭鈺翔 張建國

（中國昆明 650224 云南省地震局）

0 引言

滇東北地區自然地理環境和氣候條件差，地震地質災害頻繁，人民生命財產安全難以保障，地區未來可持續發展受到制約，一方水土難以養育一方人。國務院領導視察云南昭通地區，提出了關于地震地質災害高風險地區異地避險搬遷的調研任務，表達了國家將以統籌的方式，解決處于高風險地質災害地區移民的搬遷問題。在鞏固脫貧攻堅成果的同時，解決國家實施鄉村振興戰略和相關區域經濟社會可持續發展的問題。

筆者作為應急管理部、中國地震局、自然資源部等部委聯合調研組成員，赴昭通地區魯甸、巧家、鹽津、大關、彝良、昭陽等6個區縣開展了實地調研，在市、縣黨委政府和相關政府部門的配合下獲得了大量第一手資料。本文結合多年積累的相關資料數據和研究結果，論述了從國家層面統籌實施地震地質災害高風險地區居民避險搬遷的意義，并對搬遷過程中可能遇到的問題等給出了解決方案。

1 研究區概況

1.1 地質災害概況

昭通及其所處的滇東北地區，是我國大陸地震活動性較強及地震引發次生災害最嚴重的地區之一。來自青藏高原持續不斷的推擠，不僅為強震活動提供了源源不斷的強大動力，也造就了這里山高谷深、溝壑縱橫、地質破碎的自然地理環境（彭珂珊，1999）。在其2.3萬km2的國土面積中，96%為山地，最高海拔4 040 m，最低海拔267 m，垂直高差達3 773 m（聞學澤等，2013）。

1.2 人口、經濟等人文概況

在昭通地形起伏如此劇烈的高山峽谷地區，居住著629萬人，平均人口密度達 278人/km2（圖1），是云南省平均人口密度119人/km2的2.3倍，僅次于省會昆明，在云南省16個州市中位列第二。昭通地殼運動劇烈，活動斷層廣布，強震活動頻繁，又集高寒山區、少數民族聚集區、革命老區、國家級烏蒙山連片扶貧開發區腹地于一身，還擁有多個“第一”和“倒數第一”，即25°以上陡坡土地占比和土地墾殖率云南省第一，分別達43%、27.41%；森林覆蓋率（圖2）和人均GDP（圖3）云南省倒數第一，分別為36.74%和 2.28萬元/人（云南省統計局，2019）。尤其時昭通地處長江上游，“三江兩河”流域的生態環境敏感脆弱，自然生態植被質量低、生態功能脆弱，植被恢復和演替過程非常緩慢，森林總量不足，分布不均。經濟發展與自然生態保護不平衡，水土流失治理、地質災害防治、退耕還林等生態修復工程相對難度較大。

圖1 2020年云南各州市平均人口密度Fig.1 Average population density of Yunnan Province in 2020 (person/km2)

圖2 “十三五”期間云南各州市森林覆蓋率Fig.2 Forest coverage in Yunnan Province during the 13th Five-Year Plan period

圖3 2020年云南各州市人均GDPFig.3 Per capita GDP of Yunnan in 2020 (yuan/ person)

1.3 搬遷工作概況

為減輕地震災害風險和防震減災壓力，經初步測算，昭通共涉及約50—80萬人需要移民搬遷，目前主要以市內消化為主。自2009年開始，鹽津縣已完成縣人民政府和2萬余居民異地移民搬遷，大關縣也于2017年開始啟動移民搬遷工作，目前完成了大關縣地震災害風險調查和遷移地地質環境、適宜性的調查，并將大關縣城搬遷工作納入市、縣兩級“十四五”規劃（徐錫偉等，2014）。

2 避險搬遷的必要性和緊迫性

2.1 必要性

昭通各種人文環境因素的疊加，使該地區幾乎具備了所有可加重地震地質災害的條件。尤其是高坡度國土占比、高人口密度和高墾殖率，“三高”疊加導致大量城鎮和鄉村不可避免地直接處于高地震地質災害隱患區（盧永坤等，2014），“小震大災、中震巨災”造成嚴重經濟損失和人員傷亡的悲劇不斷重演（表1）。

表1 21世紀以來昭通破壞性地震人員死亡統計Table1 Death statistics of destructive earthquakes in Zhaotong City since the 21st century

在如此惡劣的環境下，昭通依然有如此規模的城鄉人口，這是自然、歷史、文化、民族傳統習俗和經濟社會發展長期演變和積累的結果（李克昌等，1981）。要從根本上解決這一長期歷史遺留問題，最大限度保障廣大人民群眾的生命和財產安全，保衛來之不易的脫貧攻堅成果，堅決防止聚集性、規模性因災返貧，既刻不容緩，又難以一蹴而就。因此，當窮盡所有抗震設防措施，都不能確保居民生命財產安全的情況下，易地搬遷就成為唯一的選擇，積極探索和解決好昭通避險移民問題，對于解決云南乃至全國其他地區的類似問題，也具有非常重要的示范和借鑒意義。

2.2 緊迫性

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導、親切關懷和大力支持下，昭通也與全國同步，取得了脫貧攻堅的決定性勝利，實現了全面建成小康社會的既定目標，這對于一個國家集中連片扶貧開發區而言，來之不易。但昭通目前依然存在因地震等自然災害而聚集性、規模化返貧的可能性，也依然存在地震地質災害造成重大人員傷亡的可能性（孫貴尚，2004）。因此，科學穩妥地推動地震地質災害高風險地區居民避險搬遷，切實可行地降低地震地質災害風險，保住脫貧攻堅成果，已迫在眉睫。

3 避險搬遷存在的主要問題

3.1 資金壓力問題

3.1.1 四川解決避險搬遷資金的措施。從四川達州市宣漢縣茶河鄉圣水村避險搬遷的經驗來看，通過土地整理項目，對全村土地進行土地流轉，吸引了有實力企業進村投資，成立農業合作社，由農業合作社籌資墊資，為所有符合條件的避險搬遷戶等修建安置點，新房由住房和城鄉建設部門統一設計、施工；各避險搬遷戶的政府搬遷扶持資金用于抵扣新房修建費用，不足部分由合作社不計利息墊資；合作社吸納搬遷戶農民為工作人員，農戶在合作社上班，從每月工資中劃撥一部分用于還款。該模式較好地解決了受地質災害威脅農戶的住房搬遷問題，在房屋修建過程中，未讓農戶出一分錢，大大地減輕了農民負擔。農戶在合作社工作，解決就業問題，基本實現了搬遷戶搬得出、住得穩、能致富的目標（陳勇等，2017）。

3.1.2 昭通避險搬遷資金問題。從昭通實施的避險搬遷安置情況看，避險搬遷工作仍處于起步階段。由于昭通經濟發展水平相對落后，脫貧和小康還處在一個相對較低的水平，2020年人均GDP僅2.2萬元，不到云南省人均5萬元的1/2，更不到全國人均7.2萬元的1/3，整個區域自身的防災抗災綜合能力有限。在一些貧困山區，特別是高寒山區、少數民族聚集區、革命老區、國家級烏蒙山連片扶貧開發區，經濟基礎差，財政實力弱，自然環境條件惡劣，除國家和省級財政補助外，地方政府難以提供配套資金支持避險搬遷安置項目，不適合招商引資置換土地。

3.1.3 解決昭通避險搬遷資金的措施。由于昭通特殊的地理位置和自然環境條件，只有在國家層面安排專項財政補助資金的基礎上，整合各類財政資金，多渠道籌集社會資金，再給予避險搬遷工程一定配套資金，提高農戶的搬遷安置補助標準，才有可能完成避險搬遷工作；否則，居民搬遷難以落地。

3.2 避險搬遷精準識別問題

由于昭通整體自然環境條件差，基礎設施落后，異地搬遷體量過大，搬遷必然是一個逐步推進的過程。地質災害風險高、災害頻發、已發現地質災害隱患或出現臨災征兆等要素的地區，搬遷緊迫性強于要素略少的地區；可以通過工程手段降低風險的地區搬遷緊迫性弱于無法降低風險的地區。這就需要在啟動搬遷工作前進行充分細致的地質災害調查、地質災害避險搬遷規劃、遷移地地質環境調研及其適宜性評估。由于昭通經濟條件落后，啟動該項工作的時間較晚，當地政府短時間內難以有效推進（鄭世華等，2013）。

其次，出于對生命財產安全和個體發展的需求，部分有條件的居民已經自發遷移或自主搬遷，部分高風險地區的居民往往已經舉家離開，外出務工、經商、求學，留在家里的大都是老弱病殘等弱勢人群（夏雪，2014）。因此，簡單粗放式的異地搬遷工作一方面難以有效降低地震地質災害風險，另一方面也會對資金造成極大浪費。

3.3 避險搬遷統籌規劃問題

避險搬遷涉及搬遷安置選址，以及民族、宗教、傳統習俗、生態環境保護、經濟社會可持續發展等一系列問題，是一項極其復雜而龐大的社會系統工程。避險搬遷規模之大，問題之復雜，任務之艱巨，已經遠遠超出一個省級行政區的能力和容量（王澍等，2011）。

以昭通魯甸為例，2014年魯甸6.5級地震后，國務院印發了《魯甸地震災后恢復重建總體規劃》，統籌安排災后恢復重建資金、稅收政策、政府性基金和行政事業性收費政策、金融政策、土地政策、就業援助和社會保險政策、產業政策、地質災害防治和生態修復政策等多項扶持政策，以解決搬遷戶的戶籍遷移、土地調整、可持續生計和社會融入等問題。同時，統籌興建了道路、供電、用水、通訊等配套基礎設施，除了為搬遷戶提供住房外，還為搬遷戶安排了商鋪以解決就業問題。如此種種，都是在國家統籌下才得以有效推進，僅依靠當地省、市政府難以有效解決（何得桂等，2015）。

4 避險搬遷的若干措施

近年來，云南異地避險搬遷實踐中出現過各種各樣的困難和問題，諸如原已習慣和適應的生產生活條件發生較大改變后，原有的生產技能在新的居住地用不上，導致難以適應新的生產生活方式而又返回原住地。如云南各少數民族的生息一般都有很強的地域性，雖然在一般情況下不同民族之間都能夠友好相處，但涉及到土地占用權屬調整、生活習慣乃至宗教信仰等問題時，就容易發生矛盾甚至沖突，影響社會穩定。因此，粗放、簡單的做法難以取得成效。經過實地深入調查分析，提出以下措施（叢峰等，2015）。

4.1 合理確定需要避險搬遷區域和居民戶

作為全國14個國家級集中連片特困地區之一，昭通及其所處的滇東北烏蒙山地區已經與全國同步實現了現行標準下的整體脫貧（吳至琴等，2013）。雖然，由于基礎薄弱及自然條件惡劣等原因，橫向比較而言該地區的脫貧程度依然較低甚至脆弱，但通過“十三五”脫貧攻堅的不懈努力，廣大人民群眾的生產生活條件還是有了巨大變化，這些成果來之不易，應當倍加珍惜。因此，在該地區實施避險搬遷必須首先把需解決的問題集中在“避險”上，通過廣泛、深入、細致的地質災害風險調查和走訪調研，客觀科學地分析評判，制定科學合理的評價標準和客觀嚴格的評價流程，將區域按照不同的風險等級劃分為不同等次級別的地質災害風險區，把那些除了搬遷之外無法消除地震地質災害隱患，無法保障群眾生命財產安全的居民區、居民點準確地識別出來，在風險區劃的基礎上綜合考慮地質災害防災減災需求，按照防治工作的輕重緩急，將區域劃分為不同緊迫級別的防治區，有針對性地提出移民搬遷建議，為各級政府開展避險移民搬遷提供地質災害風險信息和科學決策依據，這是降低區域地震地質災害風險的當務之急。凡是通過一定的工程措施可以消除隱患的，能保留要盡量保留，確保資金用在刀刃上。堅決杜絕一刀切，杜絕一哄而上。同時，在科學分析的基礎上，還應當充分聽取當地各級黨委政府和廣大人民群眾的意見和意愿，真正把黨的溫暖送到百姓心中，把好事辦好。

4.2 統籌需求、規劃實施

在國家層面，通過全國統籌協調，不僅能夠為這項重大民生工程的推進提供保障和支撐，也有利于改善全國國土資源利用與生態環境保護的質量和效益，有利于國家人口、經濟合理分布和安全戰略，有利于第二個百年奮斗目標的勝利實現。

在做到科學評價、精準識別、摸清家底的基礎上，還應當做到量身定做、精準施策。根據調查，處于同一片區，甚至同一村落的居民，各家各戶的情況依然千差萬別。有的舉家外出打工或經商，部分已經在城鎮安家；有的通過國家教育扶貧，子女已經在外地有了穩定的工作和收入；有的則仍然以在本地務農為主等等，且各自都有一定的比例。因此，針對不同的家庭情況，應當制定不同的標準、辦法和措施，以確保安全和可持續發展為目的，以經濟合理為導向。

關于災后恢復重建這項工作，政府以往的做法是要求受災群眾按照統一要求建蓋房屋，經驗核后給予一定比例的補助資金，否則，就享受不到國家的補助，這在客觀上就迫使那些已經常年在外工作生活，家中只有廢棄破舊房屋的人們回家重建新房。是否可以針對這種情況，制定相應的政策，鼓勵異地安家呢（Myers，2005；陳勇等，2015）？

昭通為我國西部高原山地的一個縮影和典型，全國在不同程度上具有類似昭通自然條件和地震地質災害隱患的地區還有不少。從全國范圍來看，要摸清涉及避險搬遷的人口規模，尚需開展深入細致的調查工作。根據初步調查、分析和評估，僅昭通就將涉及大量人口，這顯然不是一個小數字。因此，跨地區，甚至跨省分的避險搬遷將難以避免。這就必然要涉及到諸如氣候環境、人文傳統、生產生活習慣，甚至宗教信仰等復雜問題，勢必需要在國家層面上統籌謀劃，真正實現搬得走、留得住、能發展（陳勇，2009）。

在地質災害避險搬遷安置規劃和實施中，各地政府要重點關注長期居住在山區，特別是地質災害易發區的年老體弱、身體殘障和家庭經濟困難的弱勢家庭，幫助這些家庭盡快搬離災害隱患點或危險區。對相對富裕且有搬遷經濟實力和能力的農戶，要加強地質災害防災知識宣傳，動員他們主要依靠自身的力量搬離地質災害隱患點或危險區，避免在避險搬遷安置工程中出現“搬富不搬窮”和“搬少不搬老”的現象。

4.3 急緩有序、分步推進

避險搬遷的原因和需求都是長期歷史演變和積累的結果，因此，也不應當指望問題能夠在一夜之間都得到解決。本著實事求是、扎實推進、務求實效的原則，區分輕重緩急，在摸清家底、合理規劃的基礎上，積極、穩妥推進重大地震地質災害隱患區居民避險搬遷，實現安居樂業（何得桂等，2014）。分步實施需要考慮的主要因素包括：國家年度地震重點危險區、重點監視防御區、村落民居聚集區、全新世活動斷裂展布區、較大規模滑坡崩塌泥石流等地震地質災害隱患區、搶險救災基礎設施薄弱欠缺區等（王成華等，2008）。

因此，從國家層面出發，實地調查，制定標準，精準識別，科學評判，統籌規劃，分步推進，每一個環節都需要相關部門通力協作、密切配合，切實貫徹“以人民為中心”的執政理念，精準識別和查明災害隱患，科學制定搬遷標準，扎實推進實施避險移民工作，把好事真正辦好，把好事真正做實，讓廣大群眾滿意，是從根本上解決此類問題的必由之路。

5 結論

受地震地質災害風險高、經濟基礎差、自然環境惡劣等因素的制約，昭通避險搬遷工作難度較大。只有從國家層面出發，統籌規劃，精準識別，劃撥專項資金，才能夠有效解決昭通地震地質災害高風險區居民避險搬遷問題。

下決心把處于重大地震地質災害隱患區的人口數量降下來，最大限度預防和減輕地震災害風險，切實保障廣大人民群眾生命財產安全，是貫徹落實以習近平總書記為核心的黨中央“以人民為中心”執政理念的必然要求。居民搬遷后，自然生態環境也將得到休養生息，這將極有利于長江上游脆弱生態環境的修復和改善，有利于金沙江流域白鶴灘、溪洛渡、向家壩等系列大型水電樞紐工程的安全運行，有利于經濟效益、社會效益和生態效益的最大化（Wilhite et al，2000；李本旭，2021）。