澳大利亞關于國有企業競爭中立政策的實施與評析

樊富強

摘 要：上世紀90年代初，澳大利亞率先制定和實施關于國有企業競爭中立政策，以限制國有制企業因政府壟斷而享有的不公平競爭優勢，促進了市場公平競爭。澳大利亞關于國有企業競爭中立政策措施主要包括：公有制企業商業活動“重大性”標準、國有企業公司化改革、盈利率要求、稅收中立、債務中立、監管中立、投訴機制等；實踐中，澳大利亞生產力委員會已成功裁決了涉及國有企業競爭中立政策案件近40起。本文主要立足于中國國有企業的改革實踐與需要，評析澳大利亞如何制定和實施有關國有企業的競爭中立政策，以促進公私企業公平競爭。

關鍵詞：澳大利亞；競爭中立；國有企業；公平競爭

國有企業競爭中立問題源起于1947年GATT第17條關于“國營貿易企業”的規定。20世紀90年代，澳大利亞率先制定和實施了這一政策，而近年來，美國在世界投資貿易協定談判和爭端解決中也力推競爭中立政策，并對中國國有企業施壓。當前，我國迫切需要調整國有企業監管政策和公平競爭政策，以應對國際情勢的變化。本文中，筆者進一步考察了國有企業澳大利亞競爭中立政策的制定目標、適用范圍、實施措施和監督機制，對其進行客觀評述，提出我國國有企業競爭中立政策的制定建議。

一、澳大利亞國有企業競爭中立政策主要內容

（一）澳大利亞競爭中立政策的起緣與目標

澳大利亞制定競爭中立政策的根本原因是其聯邦政府、州政府擁有眾多的國有企業，導致壟斷現象大量存在，影響經濟運行效率。1991年7月，經澳大利亞各州領導人一致同意，聯邦政府決定制定“更廣泛、更統一的國家層面的競爭政策”。從1993年始，澳大利亞著手審查國內競爭政策，開始國有企業公司化改革。通過審查發現，澳大利亞競爭法已無法監管政府的商業行為，無法解決國有企業的成本優勢和定價優勢等問題。國有企業享受稅收豁免、財政補貼，低價經營，打擊競爭對手，扭曲市場競爭。

基于此，澳大利亞聯邦政府認為，應采取事前措施，解決因政府行為造成的市場競爭扭曲。所以，澳大利亞聯邦政府在1974年《貿易行為法》的基礎上，于1995年頒布了全國性的一攬子競爭政策，包括《競爭政策改革法案》、《行為法協議》、《競爭規則協議》和《實現全國競爭政策、處理與競爭支付相關的改革協議》等。1995年，澳大利亞各州政府承諾執行《競爭規則協議》，加速微觀經濟改革進程。《競爭規則協議》附件A專門規定了競爭中立問題。在此基礎上，澳大利亞于1996年6月發布了《聯邦競爭中立政策聲明》（下簡稱《聲明》）。2004年，澳大利亞國庫部和財政部聯合出臺了《澳大利亞政府對經理人執行競爭中立的指引》，進一步明確競爭中立政策的實施細則。

澳大利亞競爭中立政策的宗旨是在已有的和潛在的市場競爭領域，消除政府企業（government businesses）因國家所有權（public ownership）享有的比私有企業更多的競爭優勢。聯邦《聲明》提出：在與民營企業存在競爭的場合，政府運營或控制的企業不能因為其政府所有（或控制）的性質而天然地享有優勢，以促進市場競爭。

（二）澳大利亞競爭中立政策的適用范圍

澳大利亞競爭中立政策在適用范圍上分為橫向和縱向兩個維度。在縱向上，競爭中立政策不僅適用于各級政府的企業及分支機構，也適用于政府所開展的各種盈利性活動；在橫向上，競爭中立政策適用于幾乎所有的產業部門，以期形成公平的市場競爭環境。

概括而言，澳大利亞聯邦政府《聲明》規定，競爭中立政策適用于聯邦政府的商業經營活動，且須滿足以下條件：政府的商業活動具有“重大性”（滿足一定的盈利標準）、存在市場競爭、具有實際和潛在的競爭者、競爭中立政策執行后的收益大于成本、不適用于政府企業的非商業或非盈利活動。由于各州承諾執行聯邦競爭中立政策，所以，澳大利亞競爭中立政策也適用于各級地方政府企業的商業活動。

具體而言，澳大利亞競爭中立政策適用的主體包括如下幾類：（1）政府商業企業（Government Business Enterprises， GBEs）及其分支機構。其特征是獨立于聯邦政府部門，高度商業化，參與市場經營和競爭。該類企業的成立要經過內閣的授權，需要向國家財政上繳經營利潤或分紅；（2）除了上述第（1）類企業之外的政府商業企業和機構（Non-GBE companies and authorities）。這類企業與GBEs的不同之處在于，在從事商業活動的同時，需要承擔一定的公共服務職能。其涉及公共服務職能的業務，可以享受財政資助和稅收補貼；（3）除了上述第（1）類企業之外的股份有限公司（share-limited companies），這類企業與GBEs的不同之處僅在于企業組織形式的不同，聯邦股份有限公司一般都要遵守所有的競爭中立制度；（4）特指的事業單位（designated business units）。事業單位根據特殊政策建立，是政府部門或機構的特定組成部分，但財務結構獨立于總機構。其運行的目的是為了獲得商業利潤，該類企業可以向財政借款，但需上繳紅利。（5）其他從事商業活動的機構。

（三）澳大利亞競爭中立政策的實施措施

澳大利亞為了確保競爭中立政策的執行，在《聲明》中確定了7項競爭中立政策實施措施，而且每一項措施在適用于不同主體時，又有所差別。這7項標準的主要內容是：（1）國有企業公司化改革（Corporatisation，Separation etc.），目的是建立現代企業制度，保證公司決策不受政府干擾，保證競爭公平性；（2）稅收中立（Tax Neutrality），國有企業不能享有其競爭者所沒有的稅收豁免和稅收優惠；（3）債務中立（Debt Neutrality），政府企業應承擔同其競爭者相同的借款成本。政府企業的借款優勢來自于兩方面：一是借助政府的明示或默示擔保獲得貸款，因此澳大利亞政府對一些政府企業實施借款征稅制度。二是政府企業從財政預算中獲得借款，如果政府企業獲得預算借款并從事商業活動，則需要向財政部返還利息，利息額度相當于企業在沒有政府擔保的情況下，從金融市場借款產生的利息金額；（4）盈利率要求（Rate of return requirements），要求國有企業獲取一定的盈利。國有企業獲取的商業利益至少應達到其長期占有的公有資產的平均收益額，加上需要向財政上繳的商業利潤；（5）監管中立（Regulatory Neutrality），要求政府對國有企業和私有企業一視同仁，適用相同的監管規則；（6）價格反映全部成本（Full cost pricing principles），政府企業的商業經營定價能夠反映其成本，避免低價傾銷及惡性競爭；（7）投訴機制（Complaints Mechanism Applies），任何個人和企業可以針對政府企業的不公平競爭行為，向澳大利亞生產力委員會下設的競爭中立投訴辦公室（ACCNCO）投訴，由該辦公室就實際情況進行調查和裁決。

針對不同類型的公有制企業，各項標準的實施規則又有所不同。為了確保競爭中立政策具體標準能夠個性化的適用于不同類型的國有企業，澳大利亞專門成立了特別小組（task force），依法對各類企業的實際經營情況進行評估，并就競爭中立政策實施的細節事項向政府報告。具體見下表：

二、澳大利亞國有企業競爭中立政策評析

（一）競爭中立政策目標明確

澳大利亞是由六個獨立的州組成的聯邦制國家，各個州具有髙度的政治、經濟自治權，各州擁有數量眾多的國有企業。這些國有企業占有大量資源，形成區域壟斷，阻礙了澳大利亞的經濟發展。基于此，澳大利亞各州領導人同意制定并推行競爭中立政策。所以，澳大利亞競爭中立政策的制定目標非常明確，就是消除國有企業擁有的壟斷優勢，防止公有制企業參與商業經營導致的資源分配扭曲，解決經濟發展低效等問題。澳大利亞競爭中立政策目標的成功實現，主要歸結于以下因素：制定了合理的適用于國有企業和特殊行業的改革方案；在不同地區，競爭中立政策的執行具有一定靈活性；在行政管理過程中堅持監管中立的承諾；各個司法區在改革過程中定期檢查匯報；加強溝通，提高全國范圍內對政策目標的理解程度，促進競爭中立目標的實現；明確國有企業商業和非商業活動的界限；加強國有企業透明度和政治獨立。另外，深化國有企業改革，持續取消國有企業的競爭優勢等，也是促進澳大利亞競爭中立政策目標實現的原因。

（二）競爭中立政策的適用范圍合理

澳大利亞從不同的視角，闡釋了競爭中立政策的適用范圍：其一，競爭中立政策僅適用于從事商業經營的國有企業，提供公共服務、承擔社會責任的公有制企業不適用競爭中立政策。其二，嚴格上說，對澳大利亞競爭中立政策適用范圍的表述應為“公有制組織的商業活動”，它包括國有企業、事業單位、國家機構從事的商業活動。其三，商業經營活動必須滿足“重大性”標準，即完全商業化的政府企業、政府股份公司，只要是兼具公共服務職能的政府企業及公共機構，其商業活動年收入大于1000萬美元時，才符合“重大性”標準，適用競爭中立政策；而立法特指的事業單位，不論其收益多少，皆滿足“重大性”標準，適用競爭中立政策。其四，競爭中立政策僅適用于政府賦予國有企業競爭優勢的情況，如果某一國有企業的競爭優勢來源于其經營規模的擴大、正確的經營決策等因素，則不適用競爭中立政策。

（三）競爭中立政策的實施措施科學具體

科學具體的實施措施，是澳大利亞競爭中立政策成功推行的關鍵因素。澳大利亞《聲明》明確規定了7類適用標準，但筆者認為，《聲明》中的規定稍有不足：一是未構建獨立的補貼中立標準。補貼問題和稅收中立、債務中立、監管中立有一定的關系，稅收豁免、信貸支持、寬松的監管環境等都是變相的間接的補貼行為，但《聲明》對政府的直接補貼行為沒有明確的規定。二是缺少政府采購中立標準。政府采購對一國市場具有很大的影響力，對政府采購機會公平性的規定，已經是當今競爭政策不可或缺的重要組成部分，而《聲明》并未規定此標準。

（四）競爭中立政策的執行權威靈活性

澳大利亞競爭中立政策的實施由政府專門機構負責，有如下原因：（1）競爭中立政策并非根據競爭法制定，需要依靠政府推動和實施，而在聯邦層面，該政策由聯邦財政部負責；（2）競爭中立政策制定機構、實施機構與政府合作，既可達到執行政策的目的，也起到一定的教育作用；（3）在政策執行過程中保留一定的彈性，例如，當競爭中立政策在所有司法區不能統一適用時，行政機構可以考慮每個企業存在的差別，個案處理；（4）監督處罰機制的實施，需依賴國家競爭委員會的建議，而該機構也是行政機構。

截止2014財年，澳大利亞私有企業和個人針對國有企業的不公平競爭問題，先后提起了近40起投訴，ACCNCO通過調查做出了相應裁決。其中，涉及對“重大性”判斷的案例1個，與國有企業“盈利率要求”有關的案例3個，涉及稅收中立的案例7個，涉及債務中立的案例3個，涉及補貼問題的案例4個，涉及監管中立的案例11個，涉及收益返還要求的案例2個，涉及價格和經營成本的案例11個，涉及對國有企業經營行為是否屬于商業行為判斷的案例8個，涉及其它因素的案例7個。

三、我國國有企業競爭中立政策制定建議

（一）確定我國競爭中立政策的適用范圍

迄今為止，我國沒有規范性文件明確競爭中立政策的適用范圍。我國《反壟斷法》第7條規定了“關系國民經濟命脈和國家安全的行業，以及依法實行專營專賣的行業”，但是沒有明確界定這些行業的范圍和對應的企業。十八屆三中全會《決定》也提及國有企業和事業單位改革，但沒有明確國有企業的范圍。

我國競爭中立政策的設計，也可借鑒澳大利亞的做法，規制“從事商業活動的國有企業”，包括：（1）完全商業化的國有企業、國有股份制公司應適用競爭中立政策。（2）部分提供公共服務職能的國有企業，也從事商業經營。但競爭中立政策強調國有企業監管與企業管理分離、國有企業政策驅動行為與商業驅動行為分離。所以，應該對該類國有企業的商業活動適用競爭中立政策。（3）部分提供公共服務職能的事業單位、部分國家機構的職能部門也從事商業經營活動。但是，基于企業收益成本、司法成本的考慮，可規定該類組織的年收益達到一定數額時，再適用公平競爭政策。

需注意的是，我國必須基于自身實際情況，規定競爭中立政策適用的例外：（1）中國很多國有企業承擔公共服務職能，甚至一部分國有企業是基于政治目的而存在的，這些企業不應適用競爭中立政策。（2）我國的集體所有制企業，其競爭優勢大多來自于集體組織，并非來自于政府部門，所以這類企業不應適用競爭中立政策。（3）中小型國有企業一般不會影響市場公平競爭，可以不適用競爭中立政策。

（二）制定全面的保障國有企業公平競爭的措施

關于保障國有企業公平競爭的具體措施，我國現有的規范性文件中有零散規定：（1）公平監管和市場準入。我國《反壟斷法》和《反不正當競爭法》籠統規定了行政部門在市場監管和市場準入時，應公平對待所有企業。（2）市場決定價格。十八屆三中全會《決定》提出，應由市場決定價格機制，禁止政府不當干預，在水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域，通過競爭定價。（3）補貼和轉移支付。十八屆三中全會《決定》提出逐步取消競爭性領域的專項補貼和地方資金配套。

但是，這些規定只是零散的原則性的提法，缺乏具體的實施細則和保障機制，操作性不強。現有的公平競爭措施也并非專門針對國有企業，不足以規范公有制企業的不公平競爭行為。我國可以借鑒澳大利亞的做法，制定公共服務成本核算機制、紅利上繳制度、稅收中立、債務中立、監管中立、補貼中立、透明度、市場準入、政府采購中立等制度，促進市場公平競爭。

（三）設立統一的競爭中立政策執行機構

澳大利亞競爭中立政策成功實施的又一關鍵因素是有統一、權威的執行機構，而我國國有企業監管部門多，權力分散，且國有企業數量多，涉及的利益關系復雜，監管難度大。所以，我國競爭中立政策的執行，需要更高級別、更大權力的行政機構。

我國可在“中央深化改革小組”下設“國有企業公平競爭辦公室”，負責競爭中立政策的監督和執行。在國有企業因違反競爭中立政策受到投訴后，由“國有企業公平競爭辦公室”負責投訴案件的受理、調查、裁決。在政策執行過程中，各級政府、國資委、“一行三會”、財政部應積極配合，建立具有行政色彩、由行政部門主導的競爭中立政策執行制度，實現公私企業公平競爭。

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