全球氣候治理的中國角色

閔杰++張黛陽

要處理好廣泛參與和大國引領的辯證關系，

這是全球治理中國際規(guī)則決策過程的新趨勢

G20杭州峰會是2015年巴黎氣候大會后召開的第一次G20峰會。

今年4月，G20峰會第二次協(xié)調(diào)人會議發(fā)表了G20歷史上第一份關于氣候變化問題的主席聲明，各方承諾盡早完成《巴黎協(xié)定》國內(nèi)審批程序，推動《巴黎協(xié)定》盡快生效。

G20成員的全球溫室氣體排放總和占全球的3/4，在增長議題和宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)議題之外，極受矚目的就是應對氣候變化議題。

如何推動《巴黎協(xié)定》早日生效，世界將目光投向G20杭州峰會。“杭州峰會是G20成員加快批準《巴黎協(xié)定》的契機。”聯(lián)合國秘書長潘基文說。

9月3日，在峰會召開前一天，全國人大常委會全票通過了《巴黎協(xié)定》，用行動兌現(xiàn)了中國落實《巴黎協(xié)定》的承諾。

“氣候變化是中國在大多數(shù)國際問題上最接近舞臺中央的領域。”受訪專家告訴《中國新聞周刊》，從被動回應到主動擔當，中國已經(jīng)實現(xiàn)了轉身，不僅深度參與、而且有機會主導未來全球氣候治理的規(guī)則制定。

中美從針鋒相對到緊密攜手

2014年11月12日，在北京舉行的APEC會議剛結束第二天，中美兩國在京共同發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，被外界贊譽為“歷史性的”“里程碑式”的攜手。2015年9月，兩國再次發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，為《巴黎協(xié)定》奠定了基礎。

今年3月，兩國又一次發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，宣布將盡早參加《巴黎協(xié)定》。G20杭州峰會期間，中美兩國甚至在緊湊的會議期間，專門安排了一個氣候變化《巴黎協(xié)定》批準文書交存儀式。習近平和奧巴馬先后向聯(lián)合國秘書長潘基文交存中國和美國氣候變化《巴黎協(xié)定》批準文書。

從“莊園會晤”到“瀛臺夜話”，到“白宮秋敘”，再到此次杭州的西子湖畔，“習奧會”的每一個經(jīng)典場景里，氣候話題都在其中占據(jù)了重要分量。

“過去三年來，氣候變化已經(jīng)成為中美雙邊關系的支柱。”“中美氣候變化方面的共同努力將成為兩國合作伙伴關系的長久遺產(chǎn)。”2015年9月的兩國元首《聯(lián)合聲明》如此高度評價兩國在氣候問題上的合作。此次在杭州，聯(lián)合國秘書長潘基文也不吝贊美之詞，表示“聯(lián)合國高度贊賞中美兩國在應對氣候變化挑戰(zhàn)方面發(fā)揮的領導作用”。

從多年的針鋒相對，到如今的緊密攜手，中美之間究竟是如何迎來在氣候問題上的“蜜月期”的？

美國前氣候特使托德·斯特恩曾對媒體解密，2014年11月《中美氣候變化聯(lián)合聲明》的破冰，其實是9個月秘密談判的結果。

該聲明宣布，美國計劃于2025年實現(xiàn)在2005年基礎上減排26%-28%的全經(jīng)濟范圍減排目標，并將努力減排28%;中國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。

在這份聲明中，中方首次提出了碳排放峰值時間。在落實資金方面，聯(lián)合聲明的表述更加具體。雙方重申，發(fā)達國家承諾到2020年每年聯(lián)合動員1000億美元的目標，用以解決發(fā)展中國家的需要。美國重申將向綠色氣候基金捐資30億美元的許諾;中國宣布拿出200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應對氣候變化，包括增強其使用綠色氣候基金資金的能力。

國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰告訴《中國新聞周刊》，兩國在氣候領域的務實合作其實從2013年就已經(jīng)開始了。2013年4月成立中美氣候變化工作組以來，先后確定了包括載重汽車和其他汽車減排、智能電網(wǎng)、碳捕集利用和封存、建筑和工業(yè)能效、溫室氣體數(shù)據(jù)收集和管理、氣候變化和林業(yè)倡議、氣候智慧型/低碳城市以及鍋爐效率和燃料轉換在內(nèi)的8個重點合作領域。雙方氣候變化務實合作正扎實有序向前推進，為《中美氣候變化聯(lián)合聲明》的達成打下了很好的基礎。

不過，《聲明》的達成遠非一帆風順。鄒驥回憶，談判異常艱苦。

鄒驥當時是中方專家組聯(lián)絡人，中美專家視頻對話經(jīng)常從晚上八九點鐘開始，到凌晨結束。視頻對話談完之后，還要連夜寫報告，“第二天早上八點，報告就得放在解振華主任和蘇偉司長的辦公桌上，再往上匯報。高層領導的批示很快，部長級的談判更是由中央領導直接指揮。”

到了2014年11月，即將臨近約定期限，雙方聯(lián)合聲明仍然在一些重大問題上存在分歧。

“在共區(qū)（共同但有區(qū)別的責任）原則問題上，聯(lián)合聲明到底如何解決？中方認為這對中美氣候合作至關重要。”鄒驥告訴《中國新聞周刊》，共區(qū)原則必須有，否則日后的《巴黎協(xié)定》談不下來，“不僅是中國，整個發(fā)展中國家都不會同意，七十七國集團不可能接受一個沒有‘共區(qū)原則的模糊協(xié)定。”

鄒驥回憶，解振華當時強調(diào)過一句話，“沒有共區(qū)原則，何來中美氣候合作的基礎？”

中方的堅定讓美國最終妥協(xié)了，但究竟該如何措辭，雙方都不肯讓步。“美方說要加一句話，‘在考慮到不同的國情前提下，而中方開始并不同意。”鄒驥說，時間已經(jīng)逼近APEC會議前夕，雙方都已經(jīng)沒有回旋余地，必須要給雙方元首提供一個聲明樣本，“蘇偉司長不愧是經(jīng)驗豐富的談判老手，他提議，在‘共同但有區(qū)別的責任原則和‘考慮到各國不同國情之間加上一個逗號。”

“美方一驚，說我們要想一想。”鄒驥告訴《中國新聞周刊》，有了逗號，兩者的聯(lián)系被拉遠了，后者不能起到直接限定“共區(qū)原則”的作用，“前面是核心，后面是間接的。這是非常微妙的平衡，是底線的底線了。”

一個微妙的逗號，讓中美雙方在原則問題上找到了智慧的政治解決方案。鄒驥表示，雙方都要有所妥協(xié)，才能達成協(xié)議，“中國可以對發(fā)展中國家解釋，美國接受了‘共區(qū)原則，同時也給美國留出了解釋空間。”“國際間的政治談判，通常是如此解決分歧的，那就是著眼大局，保住底線，尋找大家都能接受的共同點。”鄒驥說。

共區(qū)原則的分歧解決了，另一個分歧接踵而至。聲明中提到“中國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰”，美方提出，能不能改為到2030年就達到。這個分歧直到最后的部長級會議仍然沒有解決，只能留給雙方最高領導人來決定。

2014年11月11日晚，習近平主席與奧巴馬總統(tǒng)解下領帶，在北京中南海瀛臺舉行會晤。在4個小時的“瀛臺夜話”中，氣候變化也成了主要話題，國家主席習近平最終在此問題上說服了奧巴馬。

《中美氣候變化聯(lián)合聲明》被視為“里程碑式”的協(xié)議。聯(lián)合國秘書長潘基文稱贊中美兩國為解決“共同但有區(qū)別的責任”問題樹立了典范，也為2015年巴黎氣候大會達成新協(xié)議做出了重要貢獻，“中美兩國展現(xiàn)了世界所期待的領導力”。

特殊的談判伙伴

在聯(lián)合聲明發(fā)布幾周之后，2014年12月初，在秘魯利馬召開了第二十次聯(lián)合國氣候問題締約方大會。利馬大會是巴黎協(xié)定之前的最后一次大會，目標是在關鍵問題上形成共識，為《巴黎協(xié)定》掃清障礙。

但進程依然困難重重，到了最后一刻也沒有達成協(xié)議。“整個幾千人的會場彌漫著悲觀的氛圍，覺得大廈將傾之勢。”鄒驥對《中國新聞周刊》回憶，此時，中美兩國已經(jīng)有聯(lián)合公報作為基礎，開始攜手“挽救局勢”。

“氣候談判提供了一個很重要的經(jīng)驗，在一些關鍵問題上把底牌亮出來，才能消除猜疑，增強互信。”國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰告訴《中國新聞周刊》，中美發(fā)表的聯(lián)合聲明不但為幾周后舉行利馬締約方大會提供了積極的政治推動力，聯(lián)合聲明關于“共同但有區(qū)別的責任”原則的表述還直接被利馬決議采用，成為彌合各方分歧的關鍵表述，在某種程度上挽救了利馬會議。

2015年12月，全世界目光聚焦巴黎。經(jīng)過第一周談判代表的密集磋商，以及第二周部長級雙邊和多邊協(xié)調(diào)，9日下午三點半，29頁的新文案出爐。

雖然距離大會結束還有二十多個小時，但新文案在力度、共區(qū)原則、法律約束力、資金以及透明度等主要問題上還存在很大分歧。

關于應對氣候變化力度問題，分歧的焦點集中在全球長期溫控目標應設定在“2度”還是“1.5度”。自哥本哈根以來，2度目標已是各方共識，但一些發(fā)展中國家尤其是小島國、最不發(fā)達國家、非洲國家等易受氣候變化影響地區(qū)，在新案文中堅持要將溫升控制在1.5度，而另外一些國家則強烈質疑1.5度的科學基礎。

關于協(xié)議的法律約束力，焦點為最終協(xié)議的遵約機制是強還是弱。歐盟、小島國集團和拉美國家認為強遵約機制是其紅線，而美國對此關切較大，以國內(nèi)法律程序為由拒絕接受強遵約機制的未來協(xié)議。

騰飛作為清華大學的專家談判團隊成員，全程參與了巴黎談判進程。他曾經(jīng)撰文回憶，這份文本險些因為一個詞再蹈哥本哈根協(xié)定的覆轍。“在大會主席進入會場全會即將開始時，美國代表團發(fā)現(xiàn)案文4.4條中有關發(fā)達國家減排承諾的段落使用了‘shall一詞，緊急與大會主席及各方磋商改為‘should。因為在氣候變化談判中‘shall一詞意味著法律義務，可能會導致美國國會借此拒絕批約，而‘should一詞相對較弱。尼加拉瓜代表當即拒絕了美國的修改要求，各方在會前立刻開始緊急斡旋，后經(jīng)尼加拉瓜總統(tǒng)緊急電話干預后爭端才得以解決。”

在談判到了最后的關鍵時刻，中美與主席國法國密切合作，再次為促成《巴黎協(xié)定》發(fā)揮了關鍵的作用。

12月12日晚上7點26分，在歷經(jīng)13天馬拉松式的艱苦談判后，隨著大會主席法比尤斯的“一錘定音”，來自195個國家的代表終于就共同應對氣候變化一致通過了《巴黎協(xié)定》，這被認為是氣候談判過程中歷史性的轉折點。

《巴黎協(xié)定》的達成被認為是一次多邊外交的勝利。法國政府的外交行動、各國首腦在巴黎氣候大會演講時的政治推動力、各國外交官長期談判的心血和智慧以及非政府組織的游說都是成果達成的重要因素。

而中美的密切合作，也被認為在推動協(xié)定達成中扮演了關鍵性作用。美國氣候特使斯特恩評價，“中國很大程度上成為美國一種很特殊的談判伙伴。”

“中美關于氣候的一系列聯(lián)合聲明對巴黎協(xié)定達成有根本性的作用。” 現(xiàn)任亞洲開發(fā)銀行顧問的呂學都，曾任國家氣候中心副主任，應對氣候變化一直是呂學都的老本行。他對《中國新聞周刊》表示，聲明的貢獻不僅僅是技術性的，更重要在于釋放政治信號，“大國保持雙方合作、帶動全球應對的政治勢頭，是達成協(xié)議的政治推動力。”

“多邊的進程，各國都有主張，要處理好廣泛參與和大國引領的辯證關系，這是全球治理中國際規(guī)則決策過程的新趨勢。”鄒驥坦言，大國之間的談判需要有全局概念，要考慮到各國接受的基礎，不能強推，“如果在最后時刻還沒有結果，可以拿出大國方案，供各國參考，這是多邊談判的規(guī)律。”

滕飛對此有一個觀點，190多個國家面對減排責任問題，不僅會從各國角度出發(fā)，更會考慮，對一些關鍵性議題，大國之間妥協(xié)的點在哪？如果沒有中美之間的聲明作為管道，各國不清楚就會瞎猜，到最后會變得很艱難，“如果大國之間達成妥協(xié)的方案擺在這里，大家就會向這個方向聚攏，更容易達成協(xié)議。”

李俊峰告訴《中國新聞周刊》，從1990年初次參與氣候談判進程起，中國就把自己定位為發(fā)展中國家的一員，代表的不僅僅是單一的國家利益，而是始終代表大多數(shù)發(fā)展中國家的利益。在這一問題上，與最大的發(fā)達國家，也應該是發(fā)達國家的利益代言人美國發(fā)生利益沖突是不可回避的，但是經(jīng)過多年的歷練，中美都發(fā)現(xiàn)相互批評與指責不能解決問題，“大國之間應該相互尊重、經(jīng)常溝通、不要把對方逼向死角。”

參與主導規(guī)則

李俊峰在總結21次締約方大會的經(jīng)驗和教訓時，認為最重要的有一條，就是氣候談判就像“馬拉松比賽”。“大家有既定的目標，你可以參加全程，可以參加半程，可以跑10公里，也可以跑3公里，但大方向都是朝著一個目標邁進。”

《京都議定書》式“自上而下”給每個國家下達減排任務的模式失敗了，《巴厘路線圖》規(guī)定的“雙軌制”也失敗了。最終《巴黎協(xié)定》找到一個大家都能滿意的“自下而上”，讓每個國家提出自己的“國家自主貢獻”的模式，在李俊峰看來，這是21次締約方大會“磨”出來的結果。

而鄒驥認為，巴黎協(xié)定的形成，是一種歷史進程的演變，不能簡單地說是《京都議定書》和《巴厘路線圖》雙軌制的失敗。沒有《京都議定書》和《巴厘路線圖》，就不會有今天更加平衡的《巴黎協(xié)定》。《巴黎協(xié)定》不僅僅是“自上而下”和“自下而上”治理模式之爭的結果，它依然體現(xiàn)了《公約》的基本原則，體現(xiàn)了發(fā)達國家與發(fā)展中國家區(qū)別的基本國際政治現(xiàn)實，這在本次G20杭州峰會上再一次得到體現(xiàn)。但它最核心的進展，是在于開創(chuàng)了發(fā)達國家與發(fā)展中國家通過全球范圍內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展路徑去應對氣候變化的合作之路。

騰飛發(fā)現(xiàn)，從2009年哥本哈根到2015年巴黎氣候談判，國際社會對中國的角色和評價已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。“2009年哥本哈根前后國際媒體對中國一片抹黑，2015年巴黎談判時對中國的評價是一邊倒的贊揚。”

在他看來，改變背后的根源是因為中國一直努力在減排，“國內(nèi)已意識到環(huán)境問題是制約經(jīng)濟發(fā)展的因素，掙來的空間其實和國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的理念是相沖突的。”

李俊峰認為，本屆政府執(zhí)政以來，在氣候問題上的一個重要觀念和政策轉變是，“應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。”

從國內(nèi)的角度來說，中國近幾年一直致力于低碳城市、達峰城市建設。呂學都在近幾年來對中國的不少城市做了達峰城市的評估，見證了一批初步成果。

呂學都告訴《中國新聞周刊》，從2011年國家開始五省八市的低碳達峰城市試點，后來發(fā)展到42個低碳試點省市。計劃今年底再增加到58個低碳城市試點，使全部試點省市達到100個。很多城市主動參加試點，這些城市的政府部門都先后建立了低碳發(fā)展規(guī)劃，建立溫室氣體排放清單，“這在其他所有發(fā)展中國家?guī)缀醵际遣豢赡艿摹！?/p>

中國與國際機構合作的內(nèi)容也發(fā)生了實質性的轉變。呂學都告訴《中國新聞周刊》，他在政府部門時合作的第一個國際合作項目，就是1992年與亞洲開發(fā)銀行的《應對氣候變化國家戰(zhàn)略研究》。

在亞洲銀行和中國的五年（2016-2020年）國別規(guī)劃戰(zhàn)略方案中，氣候變化問題占據(jù)了重要的部分。國別規(guī)劃里凸顯了兩個要求：減少溫室氣體排放，提高適應氣候變化能力。“過去沒有把這個看得那么重，現(xiàn)在則是把氣候變化作為合作的指導方針放在規(guī)劃里。”

“在國內(nèi)促進低碳技術擴散和應用，在國際上利用南南合作、利用雙邊合作，成立雙邊技術產(chǎn)業(yè)工作組，這些全方位合作體現(xiàn)了中國在參與全球氣候變化治理實質性的行動中，發(fā)揮了核心的作用。”呂學都告訴《中國新聞周刊》，中國在氣候問題上的根本性變化是，從被動的回應訴求到主動的擔當。

鄒驥認為，氣候問題是一個最好的范例，“中國認識到了自己的責任，大國要有準備為全球提供公共產(chǎn)品。”

“這幾年在很多問題上，中美之間沖突大于共識，氣候問題是為數(shù)不多的中美可以達成共識的領域。”騰飛告訴《中國新聞周刊》，中美之間在氣候問題上從分歧到合作的實踐，為其他領域管控分歧、尋求合作提供了借鑒。

除了批準《巴黎協(xié)定》，中國在此次G20杭州峰會上為全球能源合作和氣候治理提出了新的議題。首次將綠色金融議題引入G20峰會議程，并建立了綠色金融研究小組，以鼓勵各方根據(jù)具體國情，研究如何通過綠色金融調(diào)動更多資源用于綠色投資。

“當前應對氣候變化的國際制度比較滯后，仍處于不斷發(fā)展之中，為中國參與甚至主導這一進程提供了可能。”騰飛告訴《中國新聞周刊》，相對于其他國際制度和規(guī)則，例如WTO、國際貨幣基金組織等，發(fā)達國家已經(jīng)把基本規(guī)則制定好了，中國只能被動參與。但氣候變化不一樣，整個國際制度相對政治經(jīng)濟體系滯后，今后還有很多路要走，“氣候變化是中國在大多數(shù)國際問題上最接近舞臺中央的領域。”