金融監管改革背后的話語權爭奪

龔奕潔

自2015年6月股市動蕩以來，金融監管體制改革就成為熱議話題。坊間流傳著多套方案建議，而早在今年4月就有消息透露，金融監管方案將在夏季召開的中央金融工作會議上公布最終方案。

依據慣例，中央金融工作會議應該是2017年1月召開，但此前有未被官方否認的消息稱，中央已考慮將會議提前到今年9月召開。而最新又有消息稱，中央金融工作會議將延緩召開。

中央金融工作會議這一“提前”又一“延遲”，似乎透露出兩大信號：中央對金融改革高度重視;當前形勢下金融監管體制改革阻力比預想要大。

今年5月以來，金融監管部門頻繁出臺了政策文件。可以看出，金融監管部門在減少監管空白和監管套利的問題上，逐漸表示出共識。但是也有輿論揣測，“這是監管機構在改革前夕，努力爭奪話語權嗎？”

混業趨勢下分業監管的困局

業內人士普遍認為，2015年年中股災曝露出分業監管下政府機構間協調不佳、信息分割等問題，是促使中央高層考慮調整“一行三會”機制的原因。而分業監管體制，為系統性金融風險埋下的制度隱憂則是根本原因。

為改變20世紀80年代末、90年代初中國金融市場自發混業經營而導致的金融秩序混亂與通貨膨脹，中國在1994年就確立了“分業經營、分業監管”的金融體制。但隨著金融市場日新月異的發展，無論從機構層面、業務層面還是產品層面，混業經營都成為一種必然。而分業監管體系的弊端卻日益凸顯。

國家金融與發展實驗室理事長李揚曾指出，由于“一行三會”的職能設置導致監管分割，政策多有矛盾，進而使得一線金融企業利用監管進行套利;而實體經濟卻無法得到資金支持，長此以往將積累系統性風險。

招商證券分析師馬鯤鵬在一份研究報告中指出，我國現行的金融監管體系存在著監管競爭、信息分割、協調困難的缺陷，在監管工作中存在著大量的監管空白，引發金融機構的監管套利。

在分業監管的背景下，監管部門往往希望兼顧發展與監管的雙重目標，這就構成了監管競爭。分業監管機構的影響力和話語權很大程度上取決于被監管行業的發展狀況。因此，金融監管政策不斷松動，使得各金融行業機構的經營空間逐漸擴展，

通道業務就是監管套利的結果。當2012年銀監會收縮信托業的通道業務時，證監會和保監會卻放開了所分管的券商、基金子公司和保險資管公司等的通道業務。而借助這些通道業務，銀行資金實現出表，表外投資又跳出了銀監會的監管，影子銀行信貸野蠻生長，甚至監管部門也不清楚這個規模有多大。

另外，互聯網金融的發展也對現行監管體制提出了新的挑戰。2015年，e租寶等互聯網金融平臺頻現龐氏騙局，各類非法集資規模達數十億，又有地下錢莊瘋狂套利套匯，跑路事件時有發生。這是因為互聯網金融作為創新產品，處在交叉金融地段，往往會出現“三不管”的監管空白。

爭議“合并”

2015年11月，習近平在中共十八屆五中全會上提出“十三五”規劃建議時，要求“堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線”。

這是金融監管體制改革被提上國家議程的標志。而“建立統籌協調監管的金融監管框架”，也明確了混業監管的改革方向。

無論是監管部門還是學界，已經就現有的監管體制“需要改變”這一點達成共識。“金融改革正在高度保密的狀態下設計，爭議很大意見不統一，但急迫的現實是監管體系如果不改革已經危及安定了。”國家金融與發展實驗室理事長李揚6月中旬表示。

根據公開報道，中國人民銀行前副行長、全國人大財政經濟委員會副主任委員吳曉靈、證監會前副主席、清華大學金融研究院院長李劍閣、中國人民銀行貨幣政策司司長李波、中國人民銀行金融研究所副所長卜永祥、社科院國家金融與發展實驗室理事長李揚、北大光華管理學院院長曹鳳歧等，對監管體制改革都曾提出過建議甚至專門報告。

在研究英國模式、美國模式的基礎上，目前圍繞“如何改革”流傳出六種方案。其中爭議的焦點有：是否需要成立超級監管機構，是否要合并現有監管機構，怎樣合并，功能界限如何劃分等問題。

從金融監管體制改革提出以來，有關“一行三會”合并，建立超級央行或凌駕于“一行三會”之上的超級監管系統一度是比較主流的聲音。

但經濟學家陳志武是旗幟鮮明地反對“一行三會”合并的代表。他在多個經濟論壇表示，監管競爭是好非壞，在“一行三會”的體制下，理財市場和信托市場均得到了發展，而股市震蕩中所出現的協調問題并非機構設置的原因。

證監會前副主席高西慶也反對合并，理由是在目前的公共治理環境下，“超級監管系統的出現可能會讓市場無所適從”。

今年3月，在博鰲亞洲論壇上，吳曉靈表示，“三會不能簡單合并，關鍵問題是金融監管要是功能監管，考慮監管體制要有一種邏輯。”他認為，要回歸金融產品的本質，“不同法律關系的金融產品，必須由同一個監管當局實行統一的監管”。

李劍閣則認為，金融行業的協調機制原來就有，但沒有生效的原因在于監管部門權責不清。“過去幾十年我們走過的發展歷史證明，有些部門看到審批權力都會去爭，因為審批權力可能產生尋租空間。一旦出現問題，各個部門互相推諉，尤其是在問責的時候，推諉更為明顯。”

強化央行宏觀審慎政策

從邏輯上看，上述備選方案存在一個共識：剝離銀、證、保三會的行業發展目標，明確宏觀審慎政策和微觀審慎監管的功能主體。

李揚曾表示，改革方案中“一行一委”及“一行兩會”可能性最大。這和多數市場人士的預判重疊。也就是說，在這場金融監管體制改革中，央行的主導地位與宏觀審慎政策框架被強化成為多數共識。

2016年2月，中國人民銀行行行長周小川在接受財新專訪時指出，在宏觀貨幣政策和微觀審慎監管之間，存在怎么防范系統性風險的空白，這就需要宏觀審慎政策來填補。所以，新一輪金融監管體制改革的目標之一應該是有利于強化宏觀審慎政策框架。

也是在今年2月，中國人民銀行貨幣政策司司長李波、中國人民銀行行金融研究所副所長卜永祥曾發表多篇署名文章，雖然彼此支持具體方案不一，但都闡述了完善央行主導的宏觀審慎政策框架，確立央行在金融監管體制中的主導地位的重要性。

宏觀審慎監管關注的風險點不是特定金融機構的個體性和異質性風險，而是整個金融體系所面臨的共同風險。2008年金融危機以后，各國紛紛加強宏觀審慎政政策監管。

“在多頭監管體制下，分立的監管機構往往只關注自己管轄范圍內的局部穩定，而對整個金融體系的風險累積卻漠不關心。”2014年，時任中國人民大學校長兼央行貨幣政策委員的陳雨露曾撰文表示，“為避免這一問題，在新的宏觀審慎監管體系下，必須對監管資源進行重新整合，全面構建包括貨幣政策、監管政策和信貸政策在內‘三位一體的宏觀審慎政策新框架”。

“‘大金融理論下的動態網絡型傳導機制表明：由于金融機構之間的交易錯綜復雜，一旦系統逼近臨界狀態，任何微小的擾動就可能導致網絡關鍵‘節點的失效，從而引起整個金融網絡系統的崩潰。”陳雨露的這一提醒，在2015年6月禍起場外配資的股市動蕩中，一語成讖。

2015年10月，陳雨露赴任中國人民銀行副行長。

爭奪話語權

7月末，中國（海南）改革發展研究院課題組在媒體上發布了“建立現代金融監管框架的12條建議”，該建議認為，在我國金融業發展明顯加快的特定背景下，加強金融監管的統籌協調，推進由分業監管向綜合性監管轉型與改革的迫切性日益增強。“從防范系統性區域性金融風險的角度看，這項改革越早越主動。”

改革就要動“奶酪”，金融監管體制改革遠比想象復雜得多。一行三會都是正部級機構，而從總部到地方，組織到職能，一行三會各自擁有完善的體系。金融監管體制改革的諸多備選方案，涉及職能、權力甚至人事的重組，會侵犯既定的利益格局，包括崗位的減少。

今年以來，一行三會出臺了許多資產管理業務監管方面的政策，多名業內人士表示，在統一監管標準方面，目前三會在“降杠桿、去通道、禁止資金池”方面已達成共識。

但接近監管部門的人透露，一行三會在進行著博弈，今年以來各監管機構政策頻出，在統一監管標準、減少監管套利的同時，也是在爭奪話語權。