G20峰會與全球健康議程

黃嚴忠

對每年9月舉行的聯合國大會習以為常的紐約人或許難以理解，為何9月初在中國杭州召開的為期兩天的G20峰會會如此隆重，并且采取了異常嚴格的保安措施。不過，如果我們考慮到這是中國首次舉辦的G20峰會，并且，它是中國國家主席習近平自2013年上任以來的第二次國際峰會，就不難明白其受到重視的原因了。

還有一個同樣重要卻并不那么廣為人知的因素，即不斷變化的全球治理圖景。自上世紀90年代以來，以峰會為中心的多邊體系已經成為應對重大全球挑戰的重要論壇。這些體系是全球范圍內政府和社會網絡崛起的一部分，其特點是在國家間的正式關系之外兼存公有、私有以及非營利實體間不那么正式的聯系。

與正式的、包羅萬象的國際組織如聯合國有所不同，G7和G20等峰會層面的國際俱樂部，成員國數量有限但更富有靈活性，較少空談。在非正式、更權威的環境下，主要利益攸關方數量少，這不僅可允許就成員國不得不面對的全球挑戰展開更實質性的討論，而且他們也更易于達成共識和執行決策。

作為全球20個最大經濟體的俱樂部，G20國家GDP占全球的85%，貿易額占全球的75%，人口占全球的三分之二。成員國人口及經濟的龐大規模使G20較G7在全球治理問題上更具合法性。這些年來，G20議程朝可持續發展方向轉變，進一步加強了其全球合法性。

作為全球發展的貢獻者和受益者，全球健康事業固有地與G20的經濟增長聯系在一起。不僅G20經濟體在重大疫情爆發面前很脆弱，而且在全球化背景下，與社會發展有關的非傳染性健康問題在本質上也越來越超越國界，并呼喚國際合作和集體行動。在這層意義上，全球健康或許是能激起G20領導人興趣的話題。

早在2004年加拿大總理保羅·馬丁呼吁有必要用L20替代G8之時，全球健康就在討論的共同主題之列。2016年7月，20國集團民間社會（C20）會議發布公報，呼吁G20領導人提升公共醫療的質量和可獲得性，在重大疾病的預防與控制上形成更緊密的國際合作。

然而，G20峰會在近10年時間里都壓倒性地聚焦于傳統的金融和經濟議題，全球健康問題在其議程中只是間接提及。直至2013年，G20除了承諾實現“千年發展目標”（2015年12月已結束）和加強醫療和社會保障網絡，并未實質性地應對全球健康挑戰。全球健康問題首次凸顯是在2014年的布里斯班峰會，當時G20領導人就西非埃博拉危機發表了一份單獨聲明。此外，2015年安塔利亞峰會也令人鼓舞，開始將全球健康風險列為主要議題——包括抗生素耐藥性和薄弱的衛生系統。

如今，北京已經明確提出，今年的G20峰會將聚焦于全球經濟增長問題。

為什么會這樣做？實際上，2009年，G20被提升到領導人層面，作為對上一年全球金融危機的國際響應。也就是說，從一開始，G20就被視為討論緊迫的全球經濟、金融問題的論壇。如果說歷史很重要，那么就有理由認為，G20議程設置存在路徑依賴，全球健康自然就不在本屆峰會的焦點問題之列。

另外，將全球健康納入G20議程需要成員國動用額外的財政資源改善全球健康狀況。正如我的同事勞里·加勒特（Laurie Garrett）所指出的，既然G20并不只是富國的俱樂部，參與峰會便不再被視為“偉大的全球救贖之旅”——這種觀念曾經是G7/8國家為全球健康提供資金的道德激勵。

雖然全球健康在杭州G20峰會議程上不唱主角，但建設性地推動全球健康成為2017年漢堡峰會的主要成果符合中國利益。一個對中國和其他G20國家有特殊吸引力的領域是為實現《巴黎氣候變化協議》和永續發展目標（SDGs）的健康目標融資。中國可以和其他G20國家密切合作，找到創新的解決方案，以期既能實現這些目標，又能維持對現有項目的承諾，如全球抗擊艾滋病、結核和瘧疾基金以及世衛組織（WHO）突發事件應急基金。

在全球健康財政資源逐漸萎縮的背景下，中國推動全球健康進入G20議程將提升其在應對共同關切的議題時的全球領導者形象，從而增強其海外軟實力。與孔子學院和其他現有增強軟實力的項目相比，由中國牽頭的全球健康倡議更有效，也更能在國際上證明中國的善意。