中美對話管控分歧

王鵬

2016年6月6日至7日，第八輪中美戰略與經濟對話和第七輪中美人文交流高層磋商在北京同期舉行。本輪中美人文交流高層磋商由中國國務院副總理劉延東和美國國務卿克里共同主持，而中美戰略與經濟對話（以下簡稱“對話”）則分別由中國國務院副總理汪洋、國務委員楊潔篪與美國國務卿克里、美國財政部長雅各布·盧共同主持。

多年的實踐經驗已經將中美戰略與經濟對話和人文交流高層磋商提升為中美雙方討論分歧、化解沖突的重要渠道。今年的對話主題為“加強中美溝通合作，強化雙邊經濟關系”，討論的重點包括：宏觀經濟形勢與政策、開放的貿易與投資、金融穩定和監管合作等三大議題。而推進中美新型大國關系建設、深化雙邊務實合作、管控分歧和敏感問題等，也成為雙方關注重點。

“管控分歧”上的阻礙

對話中，經濟問題存在相當程度的矛盾，但更重要、棘手的是戰略與安全領域的分歧。早在對話開始前的6月5日，正在蒙古共和國訪問的克里就向中國隔空喊話，聲言中方如果南海海域也設立防空識別區則將加劇地區緊張局勢。

有學者認為，盡管不能指望中美兩國在這次對話中能解決較大的分歧、取得共識，但雙方都希望加強對分歧和沖突的管控。也有學者沒有這么樂觀。而美國一旦下定決心加強重返亞太、再平衡中國的戰略，那么所謂“管控分歧”將成為制約其戰略行為的負擔;相反，美國會在相當程度上希望分歧甚至矛盾擴大化，以此團結南海周邊國家，構建更為緊密且敵視中國的亞太安全網絡。如果按照這一思路推演，那么中美在南海地區的緊張對峙無疑會持續。

在經濟領域，中美雙方的爭議主要集中于鋼鐵產業。美國財長雅各布·盧認為，中國的鋼鐵產能仍然過剩，對國際市場造成極大的影響，因此“過剩產能問題處于中美關系的核心位置”。面對美方咄咄逼人的進攻，中方表現出解決問題的誠意，表示愿意自行減產1.5億噸產能，而美國則執意要求中國必須減產3億噸以上。

盡管美方的指控缺乏足夠的事實依據，但在當前美國社會和輿論場，該說法極有市場。在正進行得如火如荼的美國總統大選中，各候選人在這個議題上都做足了文章。

6月7日，第七輪中美人丈交流高層磋商全體會議在北京舉行，中國國務院副總理劉延東（右）、美國國務卿約翰·克里率兩國代表團出席。

除鋼鐵產業的爭端外，中美兩國在投資協定領域也存在分歧。一方面，兩國原則上同意在奧巴馬任期內（2017年1月之前）完成有關談判，但在中國應該在多大程度上開放金融市場等核心問題上，存在嚴重分歧。

相對而言，在環境與氣候問題領域，兩國矛盾分歧相對較少，達成的共識也更多。本年度對話的第一場會議就是有關氣候變化問題的特別聯合會議。在近兩個小時的會議中，中美雙方回顧了兩國在氣候變化領域的政策對話以及務實合作，并且提交了中美氣候變化聯合工作組2016年工作計劃。

中美雙方也在應對氣候變化領域達成多項共識。譬如，兩國商定，今年兩國在共同應對氣候變化多邊進程中政策對話的重點任務就是，要推動《巴黎協定》盡早生效。截至目前，在中美兩國的共同推動下，已經有177個國家于4月22日簽署了《巴黎協定》，有17個國家批準了《巴黎協定》。中國目前正在國內法律程序層面上推進協定的批準，爭取其在2016年9月份二十國集團（G20）杭州峰會之前能夠得到通過。

不宜陷入“敵人鏡像”

在本輪對話開幕前5天，即6月2日，美國總統奧巴馬就在位于科羅拉多州的美國空軍學院發表演講，敦促國會通過《聯合國海洋法公約》。

兩年前，即2014年5月，奧巴馬在西點軍校演講時同樣表示，如果《聯合國海洋法公約》能夠得到美國國會議員批準，那么無疑將有助于減緩南海問題所引發的緊張局勢，因為美國那種“將自己置身于約束其他所有人的規范之外”的做法，已經讓美國在推動有關各方找到解決爭端方法的時候面臨不斷增加的阻力。

在奧巴馬看來，盡管美國高層官員、軍事將領一再游說、闡明“簽署海洋法公約有助于提升國家安全”的道理，但參議院一直卻拒絕批準這個公約，這讓美國很難敦促中國根據公約解決海上糾紛。此外，當年希拉里任美國國務卿期間，美國政府在挑起南海爭端后不久也曾公開呼吁美國（國會）加緊簽署公約。只是當時國會否決了這一提議。

現在看來，美國國會所堅持的“美國特殊主義”的利己主義的傲慢立場，已經越來越多地使美國國家戰略利益付出代價。譬如，在去年和今年的對話上，美方人員都一如既往地在南海問題上指責中國的強硬與“擴張”，但在中方代表的據理力爭面前，明顯理虧——美國主張所依據的這個《公約》，它自己卻根本不是締約國。從這個角度就不難理解奧巴馬政府為何希望在自身任期之內推進國會批準該法案——無非是想彌補美國對話政策在道義和法理上的不足。

究竟是什么促使美國國會如此堅持這樣的立場？歸根到底，還是實力優勢。《聯合國海洋法公約》1982年問世，此后美國國會一直拒絕批準。其理由是，作為冷戰后期的海洋超級強國（而且這一實力優勢在冷戰結束后更被強化），沒有必要去認同現行的、被國際社會大多數成員所支持的有關規定，包括國際海底制度具體條款等等。

美國國會的議員們認為，憑借本國所掌控的豐富的海洋資源和全球一超獨霸的海軍，美國應該強力推行自由競爭的海洋理念，而不應該由于簽署了某些公約而約束自己的行為。如今，面對新興國家的群體性崛起，尤其是中國在亞太區域的加速崛起，美國已經日漸感到過去那種依賴一超獨霸實力優勢地位而采取的單邊主義海洋主張不能持續，于是又轉念過來，希望依靠海洋法、海洋公約的“軟”權力來制約中國、護持自己的霸權。

不可否認，南海問題的確困擾中美關系，尤其是在戰略與安全層面。但是在當前兩國在安全（傳統與非傳統）、經濟、文化教育等幾乎所有層面的廣泛交流、相互滲透以及日益增加的相互依賴形勢下，中美關系也不是沒有轉圜的余地。

奧巴馬在美國空軍學院的演講中除了批評中國的南海“擴張”政策外，也不得不承認，當前世界仍存在嚴重的威脅，包括恐怖主義、俄羅斯、南海爭議、朝鮮核問題，這些都在“考驗我們建立的國際秩序……所有國家的主權都應受到尊重，所有國家都應按照同樣的規則行事”。而為了應對這些威脅，美國也不得不與包括中國在內的國家一起合作，而不是一味地升級對抗、擴大沖突。

基于以上基本認識，中國在南海等事關國家“核心利益”的主權問題、領海問題上，應該有信心、有決心、有自信、有實力堅持自己的合法主張。面對美國的挑釁，如愈加頻繁的“巡航”等，不用硬碰硬地對抗，而應以巧實力應對之，這需要我們更加善于利用國際法。

同時，中國也應該在同南海周邊國家的互動上表現出更多的靈活性。菲律賓、越南等國的領導層已經或正在換屆，這為中國南海政策的調整與升級提出了挑戰，同時也帶來了機遇。而在經濟領域，中國的靈活性已經展現。在聯合反恐、海盜緝捕、能源安全、氣候安全等議題，中美兩國還有更多合作的可能。

（作者系清華大學國際關系研究院助理研究員）