如何理解精準扶貧戰略

編者按： 要實現“十三五”規劃提出的到2020年中國進入全面小康社會的目標，關鍵在于全國7000萬貧困人口的脫貧致富，為此中國政府提出精準扶貧戰略。本刊記者采訪中國社會科學院社會政策研究中心唐鈞研究員，就貧困定義、中國貧困現狀、精準扶貧的內容、貧困標準的劃定等問題進行采訪，以期給讀者啟發。

一、如何正確認識和理解貧困？

記者：如果到2020年中國要實現同步小康，精準扶貧是關鍵。您認為精準扶貧首先要解決什么問題？

唐鈞：扶貧首先要確定精準扶貧的目標，而目標確定精準與否，要先正確認識和理解貧困。要認識和理解貧困，就必然要面對世界上數以百計的貧困定義。在對形形色色的“貧困”定義做過一番研究后，發現其中的差異主要在于觀察和考量貧困的角度和層面的不同。

就觀察和考量貧困的角度而言，不同的貧困定義大致上可分為四大類：第一類，關鍵詞是“匱乏”，從單純的物質匱乏，一直到將社會的、情感的和精神文化的等等各方面的匱乏都包含在內；第二類的關鍵詞是“能力”，其視角是貧困相關的個人或群體缺乏能力；第三類的關鍵詞是“地位”，其視角是貧困相關的個人或群體的階層地位排序處于社會底層；第四類的關鍵詞是“排斥”或“剝奪”，其視角是貧困的個人或群體遭受社會排斥或社會剝奪。

就觀察和考量貧困的層面而言，大致有三層理解：第一個層面是將貧困視為一種社會事實，理解為一種現實的客觀存在；第二個層面是將貧困視為一種公眾的社會評價，加入了主觀的價值判斷因素；第三個層面是將貧困視為一種社會分配的結果，加入了現行的社會制度的因素。

從以上的理論分析看，作為一個現實生活中難以避免的社會事實，貧困并不像通常認為的那么簡單。究其本質而言，貧困是一個集經濟、社會、政治、文化、環境等各種因素于一身的復雜事物。因此，就反貧困的戰略而言，應對這樣一個復雜的事物，最忌諱的就是一因一果的線性思維。但是，在實際工作中，這種簡而化之的思維定式，卻常常被奉為政策制定的路徑依賴。

聯合國最近發布的《千年發展目標2015年報告》中提到：生活在極端貧困中的人數從1990年以來已經減少了10億多，但是，目前全球仍有約8億人生活在極端貧困中。因此，國際社會應該向最弱勢人群以及在過去15年里生活未得到改善的人伸出援手，在已取得成功勢頭的基礎上，努力完成千年發展目標所開啟的工作。如果對聯合國的“千年發展目標”有所關注的話，我們可以發現，聯合國經常使用的一個核心概念是“減貧”，即減少貧困現象和減輕貧困程度，而非國內常用的“消滅貧困”。從當今世界的現實狀況看，哪怕是發達國家，實際上都沒能消滅貧困。因此要慎言消滅貧困。

二、中國反貧困戰略的精準目標是什么？

記者：在一個社會里，為什么要反貧困？中國反貧困的戰略目標是什么？

唐鈞：反貧困有兩個目的：第一是社會公正，第二是社會穩定。同時，這兩個目的的排列順序很重要，社會公正是一個國家或一個社會的終極目標，而社會穩定則是一個功利性或曰工具性的目標，后者要對前者起到維護和保障作用。如果把順序顛倒了，為了穩定而去損害社會公正，其結果必然會適得其反。

在宏觀層面上，反貧困戰略會受到經濟、政治、社會、文化、環境等各種因素的影響。國際上有研究表明：在一個國家或一個社會里，貧困的存在及其嚴重的程度取決于兩個因素：其一，這個社會能夠生產多少物質財富？其二，這些財富將被怎樣分配？因此，在中觀層面上，對反貧困戰略具有更直接影響的因素是經濟增長、勞動分配和社會保障—經濟增長決定這個社會能夠生產多少物質財富，這些物質財富將怎樣分配則決定于初次分配—勞動分配和再分配—社會保障。（見左圖：與反貧困戰略相關的影響因素）

必須注意的是，反貧困戰略中觀層面的3個相關因素在操作層面上也有既定的排列次序：首先是經濟增長，其次是勞動分配，最后是社會保障。經濟增長被放在第一位，是因為經濟不景氣，物質財富十分匱乏，光想在社會分配上做文章，結果必然是“巧婦難為無米之炊”。只有經濟增長了，物質財富豐富了，社會分配才有討論的余地。勞動分配被放在第二位，是因為如果勞動者失業或了無生計，實際上就意味著失去了參加初次分配的權利。同時，當今世界上常見的“工作貧困”，即雖然有工作、有收入，但仍不足以養家糊口，也應該引起特別關注。總之，我們應該認識到，經濟增加勢頭再好，如果沒有與之相適應的社會分配，反貧困的目標也不能實現。另外，我們還應該注意，初次分配貧富差距拉得太大，光靠再分配來彌補是難以奏效的。社會保障被放在末位，是將其看成是一張為彌補初次分配不足的托底性的安全網，其目的是不讓每一公民或社會成員跌落貧困陷阱中。

當然，我們也要特別注意，如果物質財富豐富了，但國家和社會卻沒有公平分配的愿望，社會公正被破壞。那么，哪怕是用盡其他各種手段維持“穩定”，這樣造成的“穩定”中一定蘊含著不穩定的因素，而且其影響將在經濟、政治、社會、文化、環境等各領域全面滲透，結果是難以預料的。常說的“中等收入陷阱”，其實主要就是因此而造成的。

對“貧困”有個全面的、深刻的理解，才能理解習近平主席的相關講話精神，才能理解“一個不能少”的“全面小康”對中國社會經濟發展的積極意義。也只有這樣，才能確定真正“精準”的反貧困目標，圍繞這個目標，才能制定真正“精準”的反貧困戰略。

三、中國反貧困戰略中“精準”手段有哪些？

記者：對于反貧困的手段，我們是不是也要講求“精準”？

唐鈞：對。在上面談及的與反貧困直接相關的3個因素中，若將經濟增長、勞動分配和社會保障再進一步落實到實踐中的可操作層面，在經濟增長方面的具體手段是開發性扶貧；勞動分配方面的具體手段是可持續生計；社會保障方面的具體手段則是社會救助。

要強調的是，以上三種手段在反貧困戰略中的運用，也是有順序的，而且手段的排序，與以上討論的相關因素的排序還不一致。在操作層面上，排在首位的應該是社會救助，位居次席的是開發性扶貧，排在末尾的是可持續生計。當然，這樣的排序是學理性的，亦即可能是理想化的。（見左圖：反貧困戰略各種手段的功能耦合）

記者：在反貧困戰略中，為什么將社會救助放在首位？

唐鈞：因為社會救助制度設計的初衷是針對現實存在的貧困現象的。在國家實行干預時，可以根據最起碼的生活水平制定貧困標準，可以不問情由先把所有收入水平在標準以下并且有需要的貧困家庭和個人都納入這項制度的庇護之下。然后再根據實際情況，幫助這些貧困家庭和個人通過有效的方式尋找可持續生計，逐漸擺脫貧困的困擾。但要注意，在貧困人群中，可能有一部分人是難以“脫貧”的，那么在生活中就需要長期依靠社會救助制度給予穩定可靠的保護。

記者：在反貧困戰略中，開發性扶貧有什么樣的作用？

唐鈞：我們將開發性扶貧放在次席，因為框定貧困群體之后，在一些貧困家庭和個人相對集中的地區，可以通過國家和社會的支持，包括政策支持、資金援助、能力培養以及文化建設，以地區性的經濟開發謀求群體性的可持續生計，最終使這個地區的大部分有能力的貧困家庭和個人能夠逐漸擺脫貧困的困擾。但是，要強調的是，開放性扶貧并非萬能。不是所有貧困家庭和個人都可以通過這種方式脫貧。有一部分缺乏勞動能力的個人及其家庭和缺乏人類生存基本條件的地區，實際上是難以通過這種方式脫貧的。這些貧困家庭和個人以及生存條件惡劣的地區，仍然要依靠社會救助來維持最起碼的生活水平。總而言之，概括起來一句話：能夠通過開發性扶貧脫貧的貧困人口則給予扶貧，不能通過開發性扶貧脫貧的貧困人口則給予救助。

中國自上個世紀80年代以來開發性扶貧的實踐為我們提供了這方面的經驗。70年代末，以人均年收入200元為標準，中國農村貧困人口有2.5億人，通過推行家庭聯產承包責任制，到1985年，貧困人口減少到1.25億人。80年代中，中國政府確定實行開發式扶貧，到80年代末，農村貧困人口減少到了3000萬人。1994年，開始實施“八七扶貧攻堅計劃”，以人均年收入400元為標準，農村貧困人口增加到8000萬人。經過7年的努力，2000年的貧困人口再次下降到3000萬人。2000年，貧困標準被調整到856元，貧困人口達9422萬人。經過10年的努力，2010年貧困人口又減少到2688萬人。2010年，扶貧標準增加到2300元，經過努力，到2014年，貧困人口下降到7017萬人。

以上的數據告訴我們兩條經驗：一是中國農村扶貧的標準是逐步提升的，30多年來，從人均年收入200元到400元再到856元再到2300元，大致分4個階段，每一階段都制定一個“跳一跳夠得著”的目標，然后通過努力使之變為現實。這樣逐步地連續不斷地調高標準，逐步地達到國際水平。目前的標準，按人民幣兌換美元的匯率6.1428計算，達到了每天1.04美元，按購買力平價美元計算，則為2.06美元。

二是開發性扶貧和社會救助應該做到功能耦合、相輔相成。實際上，不管怎么加大扶貧力度，可以看到，每個階段最后總是還有3000萬左右的貧困人口不能脫貧。因此，我們應該認識到，開發性扶貧并非萬能。在反貧困戰略中，必須整合開發性扶貧和社會救助這兩種制度：可以通過開發性扶貧脫貧的，給予扶貧；不能通過開發性扶貧脫貧的，則給予救助。

記者：那么如何保證個人的可持續生計？

唐鈞：之所以將可持續生計放在末席，并不是因為其不重要，而是因為這種手段是將開發性扶貧以及其他經濟發展的成果落實到家庭和個人的最后手段。開發性扶貧是地區性的經濟開發，一般來說，在這一方土地中，有能力的人先得益，率先脫貧致富。所以，要將包括經濟開發性扶貧在內的經濟發展成果落實到貧困家庭和個人，則需要一家一戶地幫助他們建立起與經濟社會環境相配套的個性化的可持續生計。可持續生計的概念是聯合國提出的，與一般理解的就業不同。就業常與工業化發展相關的正規路徑聯系在一起，可持續生計的范圍要寬泛得多，可以包括正規就業，但更多地是偏向于強調非正規的途徑，即只要通過勞動或經營能夠收獲足以養家糊口的相應報酬，而且這種勞動或經營必須是合法的并且可持續。其主要目的是盡可能地開發每一個貧困家庭和個人的潛能力，就可能讓他們通過自己的努力來擺脫貧困的困擾。

中國30多年來的反貧困經驗證明，幫助有能力的貧困家庭和個人脫貧，光靠正規就業的渠道是遠遠不夠的。農村的開發性扶貧自不待說，因為從就業的角度來說，農村的種養殖業以及其他的副業基本上都是“非正規”的。這樣的業態以可持續生計來概括，可能更準確。現在的問題是城市貧困家庭和個人，其實扶貧和可持續生計的概念對他們來說也同樣適用。自古以來，城市居民討生活的基本手段之一就是擺攤設點做小買賣，因為這樣的可持續生計成本是最低的。但是，很多地方政府有“城市潔癖”，對這些本來可賴以維生的手段一律封殺，于是城管和小販貓捉老鼠綿綿無期的戰斗就成為一個時代的特征。當然，也有的地方政府比較明智，于是在背街小巷就多出了很多可持續生計。當然，近年來，阿里巴巴和淘寶的網店，也為貧困家庭和個人提供了類似的生計，使小商販生涯通過“互聯網+”變得“高大上”起來，馬云也因此獲得了成功。

上個世紀80年代，美國邁克爾·謝若登教授提出了“資產建設”的概念，他認為，要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費，而是要更多地關注儲蓄、投資和資產積累，他將這個想法稱之為“以資產為基礎的福利政策”。“資產建設”的思想在世界上得到了廣泛傳播，具體的方法是為窮人設立“個人發展賬戶”，幫助他們建立起自己的資產，再將資產變為資本。

根據國際經驗，我們可以作這樣的政策設計：對有勞動能力的“低保”對象設立“個人發展賬戶”并鼓勵他們積極工作，在雙方約定的期限內，譬如3至5年，不管收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個人發展賬戶中存錢若干，個人發展賬戶中的積蓄在約定期限內不能隨意支配。到約定期滿時，賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時，低保對象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補貼，就可以幫助他們做小買賣或開網店，于是就有了可持續生計。政府再采取2至3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對象真正脫貧。

順便說一句，要在“可持續生計”上下功夫，充分發揮社會組織和社會工作的作用是很重要的。行政手段功利性太強，總希望以最小的機會成本獲得最耀眼的政績，所以花活多、水分多。“可持續扶貧”是慢功細活，須得讓社會工作者以個案、小組和社區工作的方法去助人自助。只有在社會心理上使得受助者擺脫既成的心理狀態和生活方式，只有耐心地攙扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。