老撾峰會：東亞合作峰回路轉的契機

文|張旭東

老撾峰會：東亞合作峰回路轉的契機

文|張旭東

李克強總理在第11屆東亞峰會的演講中曾引用了一句老撾諺語，用它來概括當前東亞合作的當務之急最為恰當：“一根木樁圍不成籬笆，一村人不協力建不好村寨。”只有東亞各國真正實現了團結，東亞合作才能峰回路轉，如同今年東盟提出的峰會主題一般“將愿景變為現實。”

2016年9月，東亞各國領導人進入一年之中最為繁忙的外交季。G20杭州峰會剛剛落幕，東亞合作領導人系列會議便在老撾首都萬象緊鑼密鼓地舉行。適逢重要的時間節點，中國國務院總理李克強接連參加了第19次中國-東盟（10+1）領導人會議暨中國-東盟對話關系25周年紀念峰會，還出席了第19次東盟與中日韓三國（10+3）領導人會議以及第11屆東亞峰會。緊湊的會議日程意味著大量密集的外交磋商，同樣預示著豐碩的外交成果。老撾峰會不僅見證了中國-東盟25年來對話與合作的里程碑，更為未來一個階段雙方建立更加緊密的命運共同體規劃了藍圖；峰會還為爬坡過坎階段的東盟與中日韓三國（10+3）合作蓄力，敦促各方在區域伙伴關系協定的談判和東亞經濟共同體的建設方面繼續加快進度；峰會對處于第二個十年開局之年的東亞峰會提出新的展望，各項新合作倡議與著力領域將為東亞合作邁上新臺階提供機遇。更值得一提的是，此次老撾峰會不可避免地圍繞南海問題進行了又一番外交角力，最終的主席聲明與會議成果文件表明彰顯了東亞國家對于南海爭端的主流意見以及解決問題的良策。

“包羅萬象”：嘈雜的南海爭端摸索指路明燈

由于G20杭州峰會在中國舉行，作為東道主的中國掌握著設定議題的主動權，而且世界經濟治理的重要論壇爭論傳統安全議題似乎不合時宜，所以某些域外國家刻意“隱忍”而選擇老撾作為在南海爭端上集中發難的機會。美國總統奧巴馬在峰會期間稱2016年7月所謂的國際臨時仲裁庭所作出的“里程碑裁決”具有約束力，有助于厘清本區域的海洋權益，并且強調“我知道這會使緊張局勢升溫，但仍期待大家一起討論如何建設性地共同邁進，以緩和緊張并促進交流和穩定。”如此邏輯實在讓人看不懂，好比警察任由罪犯胡作非為、無法無天，等到一片狼藉釀成大錯后再想辦法如何維持治安。如果說這樣做有任何好處，似乎便是給那位事先不作為的警察以充分的口實，任其接下來揮舞他的大棒。

自詡的國際警察自然有他的幫手。日本首相安倍晉三在峰會期間不厭其煩地使用“法治”一詞，強調“法治才是國際社會必須貫徹執行的普遍原則。”外交辭藻用得頗為賞心悅目，但明眼人卻一頭霧水：幾乎成為日本政客口頭禪的“法治”究竟何意？9月訪美的日本新任防衛大臣稻田明美一語道破了其中的玄機。她表示為了建立國際法治，需要將三者結合起來：一是加強日本自身的防衛能力；二是美日同盟關系；三是與鄰國建立良好的關系。換言之，國際法治建立的基礎是日本重新走上武裝軍備的道路，是日本協助美國維護地區甚至全球安全秩序以及日本可能通過向周邊鄰國提供武器和軍事援助來維持所謂良好關系。如此一來，日本希望國際社會貫徹的“法治”豈不是等同于日本“再軍事化”？堅持貫徹的法治原則莫不成了以新的軍事強權來捍衛某國私利和其所推行的規范？這樣理解的法治簡直是國際社會的笑話，斷不能讓“法治是個筐，什么都往里裝”這樣的荒唐一幕上演。真正尊重國際法治的做法，應首先堅持“法治”不能被污名化，不能按照某個國家的一己私利去定義什么才是“法治”。

然而，令人更不能理解的是，域外國家強行將與法治背道而馳的軍事手段作為所謂貫徹國際法治的正當行為。在美國訪問期間，日本防衛大臣稻田明美確認將提升在南海行動的級別，包括了與美軍在爭議水域進行聯合巡航，與美軍和東南亞國家舉行各種雙邊或多邊軍事演習，還準備支持東南亞部分國家增強軍力。其中，日本已經表態愿意向越南提供新型巡邏艦，還同意向菲律賓提供兩艘大型巡邏艦并租借5架偵察機。對于美國在南海地區的所謂“自由航行計劃”，稻田明美更直言不諱地表明：“我強烈支持美國海軍的自由航行運動，這對維護以國際規則為基礎的海洋秩序大有幫助。”這位曾表示訪華意愿的日本女防衛大臣在美國智庫戰略與國際問題研究所的演講中圍繞南海爭端點名指責中國改變現狀并顛覆現行國際規范，卻又道貌岸然地表示將繼續打開大門準備與中國進行建設性對話，鼓勵中國成為亞太地區維護和平與穩定的力量。

在南海局勢緊張升溫的過程中，美日兩國沒少在暗中做“火上澆油”的事情，而在局勢危急的緊要關頭卻僅在口頭上表態進行建設性對話與接觸，缺乏真誠而實質性的行動，無異于“揚湯止沸”。作為中國-東盟對話關系協調國的新加坡總理李顯龍對于南海問題坦率發表了見解。他認為各方要克服南海問題上立場差異的挑戰并不容易，這是攸關國際利害關系的現實，各國必須在這種復雜的環境中摸索尋找各自的立場。這些立場基本上與各國身處的戰略環境有關，影響這些國家的世界觀-他們面對的威脅是什么，機會又是什么；誰是盟友，誰保持中立，誰又是潛在敵人？

當地時間2016年9月8日，中國國務院總理李克強在老撾萬象國家會議中心出席第11屆東亞峰會

2016年9月，東亞各國領導人進入一年之中最為繁忙的外交季。杭州G20峰會剛剛落下帷幕，東亞合作領導人系列會議便在老撾首都萬象緊鑼密鼓地舉行。

李顯龍的觀察所言不虛，美國面對的威脅和機遇已經在奧巴馬近年來大力推行的亞太再平衡戰略中得到了明確的闡述，其盟友和潛在敵人也非常鮮明；而對于日本以及澳大利亞這些美國的軍事同盟國而言，如何選邊站隊便取決于該國如何判斷與美國的同盟價值與利益，也即由該國的戰略環境決定。日本首相安倍選擇了緊密跟隨美國的外交方針，在這種情況下，日本政府中參與制定對華政策的人士指出，如今的中日關系能夠避免沖突就算及格了。日本媒體則認為中日兩國對“戰略互惠關系”這一概念的理解相當模糊。

當“法治”被任意曲解，而“軍事”可以被堂而皇之地作為貫徹法治的正當手段，隨之而來的便會是軍事對峙的出現。值得注意的是，從9月12日開始，兩場大規模軍事演習同時在西太平洋地區上演。一方面，中國與俄羅斯兩國戰役級規模的“海上聯合-2016”軍演在廣東湛江以東的南海海域進行，是中俄兩軍規模空前的大型聯合軍演。另一方面，美國海軍在關島與馬里亞納群島靶場附近舉行“勇敢之盾-2016”大規模軍事演習，出動超過1.8萬名美軍，以及美國海軍、空軍、海軍陸戰隊約180架戰機。這樣的演習安排恐怕絕非巧合，其中戰略對抗的意味也凸顯了南海地區局勢的緊張。

南海爭端是否會就此滑向軍事沖突的泥潭？新加坡總理李顯龍峰會期間曾擔憂地表示：“萬一海上發生事故，或兩船相撞或局勢升溫，當然會造成嚴重影響，投資者信心受沖擊，到時問題就大了。”實際上，中國與東盟國家為避免南海爭端的升級進行了大量的外交磋商，而且已經取得了相當明顯的階段性成果，只是由于外界的聒噪而使這些成果缺少曝光度。此番在老撾舉行的中國-東盟領導人會議所發布的《紀念峰會聯合聲明》是相當重要的成果文件。針對南海問題，《聲明》第五點在重申尊重并承諾包括1982年《聯合國海洋法公約》在內的公認的國際法準則所規定的南海的航行及飛越自由這一要點的同時，著重強調承諾根據公認的國際法準則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，“由直接相關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅。”作為中國和東盟十國集體協商一致的共識，這份公開發表的聲明再次直接否定了所謂的國際臨時仲裁庭所作出的非法裁決，決定由直接相關的主權國家通過友好協商和談判而非第三方強制仲裁來解決爭端。這一點對于后續南海爭端的解決異常重要，也再次否定了美日等國以國際社會自居，動輒鼓吹“法治”或“增強軍力貫徹維護法治”的合法性。

還值得關注的是，此次會議還為“南海各方行為準則”的達成設立了一個時間表，即預計2017年年中達成框架性草案。對于“南海各方行為準則”，李克強總理擲地有聲地表明了其與《南海各方行為宣言》的緊密邏輯聯系：“‘準則’磋商是建立在落實《宣言》基礎上的。如果連《宣言》都不能得到落實和遵守，又怎么推進‘準則’磋商？只有恪守《宣言》，才能有效推進‘準則’磋商。”這同樣是對國際仲裁庭裁決中認為《宣言》是無約束力的政治文件這一荒謬裁定的強有力回擊。

作為“南海各方行為準則”談判中的階段性成果，此次會議還形成并通過了兩份重要的文件，分別是《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》。這些文件對于增進彼此互信和信心、降低海上風險、維護南海和平穩定具有顯著意義。如同李克強總理在紀念峰會上的演講中所言：“歷史和現實反復證明，地區國家只有將解決問題的鑰匙牢牢掌握在自己手里，南海才能保持和平穩定。”

“萬象更新”：東亞合作向心力對抗離心力

老撾峰會令人印象非常深刻的一個就是對“團結”的重申。作為東盟輪值主席國的老撾國家主席本揚在峰會開幕致辭中呼吁東盟各國遵守一貫的東盟模式處事原則，以本區域的特性和現實環境為依據，維護該區域組織的核心地位。新加坡總理李顯龍談到東盟目前面臨的三大挑戰之一便是保持團結維護信譽。李克強總理在同東盟領導人會晤期間重申了中國對東盟睦鄰友好的政策，尤其是三項一如既往的支持：支持東盟共同體的建設，支持東盟在該區域合作中的中心地位并支持東盟在地區和國際事務中發揮更大作用。這其中的關鍵，在于維護東盟的團結，堅持協商一致、照顧各方舒適度的東盟方式。

之所以如此強調團結，是因為目前的東亞合作出現了兩股力量的較量，一種是凝聚合作共識的向心力，另一種則是與之相對分散和瓦解區域合作的離心力。這場向心動力與離心阻力的對抗，構成了近年來東亞合作進程起伏動蕩的根本原因。一般而言，在一個區域中無論是域內還是域外的國家，如果形成一個統一的權力中心，沿著統一的區域一體化路徑邁進，則經濟與安全共同體的建設將會較為順利。然而亞太地區同時存在中美兩大世界主要經濟體，中美之間存在一定的安全利益分歧和矛盾，在區域經濟一體化的建設路徑上也有各自不同的規劃，則該區域中的其他國家面臨相異的兩條路徑便會迷茫，當中美之間發生安全利益沖突時更會受到沖擊與影響。東亞合作向來是政治安全與經濟合作兩個輪子一起轉，當其中一個輪子發生故障，另一個輪子也無法正常運行，則整體就會失去平衡或者停滯不前。

從政治安全的角度，包括釣魚島問題、朝核問題、南海問題等，對于東盟10+3機制、區域全面伙伴關系協定談判以及整個東亞經濟共同體的建設都產生了相當大的負面沖擊。而美國大選中兩大黨派候選人對跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的負面態度也令美國主導的這一區域經濟整合進程蒙上了厚重的陰影。盡管奧巴馬在萬象表示美國與亞洲國家的往來在其離開白宮后將持續下去，無論時局如何美國都將留在這里，其他國家都可以指望美國，但是包括越南在內的許多國家都推遲了在國內批準TPP的進程。

第11屆東亞峰會會場

東亞合作的當務之急，是消除不確定性，在增強向心動力的同時減弱離心阻力。這一方面需要各國盡量消除各自國內政府換屆或其他政治因素造成的政策不確定性，另一方面需要重新堅持東盟為中心的統一東亞合作路徑。在整個峰會期間，李克強總理代表中國政府分別在不同的平臺上就東亞合作提出了多項富有建設性兼具可操作性的建議。歸納起來，可以概括為三個方面：

第一，在政治安全上加深互信、完善機制、降低熱點問題熱度與敏感度，妥善管控分歧。這其中，中國與東盟國家商簽的“睦鄰友好合作條約”有望成為整個區域政治互信加深的里程碑，將為雙方長期友好提供法律制度保障。中國與東盟的防務和執法部門的會晤機制也在不斷發展完善，由此而拓展各方可以積極探討建立符合現實與各方需要的區域安全架構。以打擊恐怖主義為焦點的非傳統安全合作正成為亞太地區越來越重要的議題，與此同時包括海洋主權爭端和核不擴散問題也需要各方盡力保持克制。

第二，在經濟合作上突出金融、產能、互聯互通和創新產業合作，加強貿易投資以促進區域經濟一體化，加速各自貿協定的談判。此次老撾峰會期間東盟通過了《東盟互聯互通2025年總體規劃》，旨在未來10年從可持續的基礎建設、科技創新、物流運輸、關稅監督和旅游交流方面著力實現東盟互聯互通的目標，而這也與中國提出的“一帶一路”倡議相一致，包括中老鐵路、中泰鐵路以及雅萬高鐵等重大項目都將成為互聯互通合作的旗幟。中國-東盟自貿區升級、中日韓自貿區談判、區域面經濟伙伴關系協定（RCEP）談判等共同推進，將助推包容性的亞太自貿區建設。

第三，在社會人文上，以教育和旅游等為優先方向，豐富和拓展人文交流的內涵，將其打造成東亞合作的新支柱。為此，中國政府建議實施“中國-東盟雙十萬學生流動計劃升級版”，實現雙方學生流動總規模到2025年達到30萬人次的目標。2017年已經被確定為“中國-東盟旅游年”，中方將鼓勵中國游客赴東盟國家旅游，而東亞國家相互之間以旅游和教育交流為代表的人文交流還有相當大的提升空間。此外，在包括清潔能源、環境保護、減災扶貧等方面，各國的社會力量還可以充分發揮各自的優勢，通過舉辦論壇和其他創新機制實現合作。

李克強總理在第11屆東亞峰會的演講中曾引用了一句老撾諺語，用它來概括當前東亞合作的當務之急最為恰當：“一根木樁圍不成籬笆，一村人不協力建不好村寨。”只有東亞各國真正實現了團結，東亞合作才能峰回路轉，如同今年東盟提出的峰會主題一般“將愿景變為現實。”

張旭東 清華大學國際關系學系博士研究生、中美關系研究中心助理研究員