正視基層扶貧中的執行問題

呂德文

中部某縣是國家級貧困縣，扶貧之于地方政府就顯得異常重要。去年，鄉村兩級干部因精準扶貧工作累得夠嗆。僅僅是建檔立卡這一項工作，鄉村兩級干部全員上崗、加班加點，足足搞了大半年才算完事。

會用電腦的年輕鄉鎮干部天天在電腦上忙于造表格、錄數據，其他工作一律靠邊。村干部大多不會用電腦，只好以每個貧困人口1元的價格請街上打印店幫忙錄數據。

我在調研中發現，精準扶貧的好制度設計，在基層的執行中出現的一些問題，值得我們關注。

標 準

在村莊中，“貧困”自有一套道義經濟學的內涵，村民們普遍認為這幾種類型值得同情：處于絕對貧困狀態的，如住著危房、智力低下者；遭遇重大疾病、車禍等天災人禍的家庭；生產生活不便的重病殘疾者。

正常情況下，這種家庭不會超過總人口的10%。而這個比例基本上符合農村低保的保障范圍。由于容易識別，農村低保政策的實施只要不介入過多的“人情保”、“維穩保”等因素，效果其實是很好的。

可是，對于貧困縣而言，上級確定的貧困人口比例實在是有點高，接近30%。這就意味著，將近20%的國家政策中的“貧困”人口并不一定獲得村莊道義的支持。一般農業型地區，農民之間的貧富差距并不大，“誰當貧困戶都說得過去”，村干部也只能按大致的估摸將表格填滿。客觀而言，在精準扶貧政策實施之前，“貧困”意味著對地方政府和鄉村更多的財政支持，部分村干部只關心哪個村是貧困村，卻不會關心哪家是貧困戶。

事實上，精準扶貧政策開始實施時，多數基層干部并未認識到其政策力度如此之大、政治意義如此之高。鄉村干部還是按照之前的工作習慣將貧困戶信息上報。結果，上報的數據要么不準，要么不全。我調研的鄉鎮，單單填表就推倒重來了三次。

有一個村，戶籍人口就有8000多人，加上因各種原因未上戶口的，實際人口接近9000人。建檔立卡工作時間緊、任務重，而村兩委只有5個村干部，只能按指標下撥給各個村民小組，由村民小組自己認定貧困家庭。

精準扶貧是一個現代意義上的“數目字管理”概念，貧困線的確定和人均收入的測算，都受制于統計過程。比如，我調研的這個縣貧困線是人均收入低于2730元，符合這個標準的貧困戶是少之又少。

因為，當地執行的低保標準是每人195元/月，一年就是2340元。顯然，國家“兜底”的社會保障水平基本上接近了貧困線。正常情況下，一個家庭中只要有一個壯勞動力，哪怕僅僅是到沿海打工，基本上也可以讓整個家庭“脫貧”了。

怎么幫扶

在調研中我們還發現，基層扶貧過程中很容易發生目標錯位，誤將“致富”代替“扶貧”的情況不是少數。

我調研的這個縣，目標是到2018年全縣脫貧，對貧困戶的幫扶措施也是建立在這個時間表的基礎之上的。那些因不可抗拒的天災人禍而陷入貧困的家庭，兩三年之內讓其脫貧不太現實。但是，相當一部分貧困戶在政府扶持下脫貧致富奔小康還是有可能的。

因此，建立在“致富”想象基礎上的扶貧措施比“兜底”性的社會保障還有吸引力。這其中，“產業扶貧+3年3萬元～5萬元政府貼息貸款”就成為各地的標配。

各級政府還結合實際，想盡辦法采用各種措施進行扶貧創新。一些有資源的部門，比如財政、國土、民政等部門，當然有使用惠農政策的便利，就不用說了。哪怕是電力等國企，也可以把幫助貧困家庭安裝“太陽能”發電當做扶貧措施。

我調研了一個貧困村，是團縣委掛鉤的。按縣委縣政府要求，團縣委每個月都要來人與結對幫扶的貧困戶交流。村書記出于好心，每次都說“不要來了，要了解情況問我們”。團縣委的干部很認真，說“我們就到貧困戶家里喝杯茶，不吃飯”。村書記只好實話實說，“老是不見實惠，老百姓覺得是擾民。茶也不要去喝了，老百姓沒空”。

我的工作單位也結對幫扶了一個村，扶貧工作隊覺得要發揮大學優勢，智力扶貧，請村干部來學校和我們這些農村研究的學者交流。在交流間隙，一位村支書卻對我直言，“搞這些干什么，把錢給了就行了”。

顯然，對于大多數老百姓而言，他們會樸素地將扶貧理解成是“得實惠”。調研期間，幾乎所有被訪談的鄉村干部都在吐槽，“恨不得我自己都要別人來幫扶，我怎么去幫扶貧困戶？”有一個村支書，自己一屁股債，也結對幫扶了村里二三十戶貧困戶，他表示甚是無奈。

問 題

老百姓希望“得實惠”的心理好理解，但扶貧政策執行中的問題還是要引起重視。

以貼息貸款為例，它本是產業扶貧的一項舉措。但是，許多貸款的貧困戶并不可能拿去發展產業，而是拿來蓋房子、娶媳婦去了。至于說幾年以后怎么還款，暫時還不在考慮之列。

由于貼息貸款需村委會擔保，到時壞賬的風險不可預測。一些大膽的村干部做老好人，凡是申請的都簽字擔保了，放貸了不少。但是，一些膽小或理性一些的村干部，則卡著不簽字。有一個村，今年年初貼息貸款政策下來后，一些本已在南方打工的農民工硬是趕回來搞貸款，每天幾百個村民在村委會排隊。村干部硬是頂住了兩個月，那些不符合條件的村民等不及就出門打工去了。完了，嚴格把關的村干部因為完成的放貸指標太少，還挨上面的批評。

按照一些基層干部的說法，貼息貸款“有能力的用不上，沒能力的沒法用”。現在市場經濟這么發達，就業機會那么多，那些有條件發展產業的早就富裕了，沒條件發展產業，打工收入也夠脫貧了。貧困戶致貧的原因，基本上還是因為缺少資源稟賦，提供資本也沒條件用。

對于一般貧困戶而言，亟需用錢的地方往往不是產業發展上，而是結婚生子、小孩上學、老人看病等剛性支出上。

一方面，與貧困戶掛鉤的優惠政策越來越多；另一方面，按照脫貧時間表，每年都要有一定比例的貧困戶脫貧—也就意味著得不到實惠，由此導致的干群矛盾越來越多。

有一戶貧困戶去年患了腸癌，去年評上了低保。經過治療，他似乎病好了，可以和常人一樣勞動，被村民看在眼里，今年評低保的時候就被調整了。沒想到，剛調整完，癌細胞發生了轉移，病情加重了。聽說如果既是貧困戶，又是低保戶，看病報銷的比例更高，因此，找到村干部哭鬧。村干部也很心急，趕緊找鎮政府咨詢政策，反饋結果是還可以享受去年的政策。村書記說起這件事都深感內疚，覺得對不起這個家庭。說如果反饋結果不佳，“這個家庭會鬧翻天”。

在村莊的道義經濟學中，“貧困戶”不僅具有經濟內涵，更有道德內涵。比如，同樣是貧困家庭，有些家庭確因客觀原因致貧，且其社區關系融洽，村民會覺得這樣的家庭理應獲得照顧。但是，如果一些家庭是因好吃懶做，且社區關系不融洽，沒有村民會覺得這樣的家庭是真正意義上的“貧困戶”。

但是，處于村莊情境中的基層干部，卻在實實在在地依據道義內涵“扶貧”。有讓村干部覺得因照顧不周而感覺內疚的貧困戶，也有讓村干部甚感心寒大罵“白眼狼”的貧困戶。

有一個貧困戶，在村書記的幫扶下種了幾畝地的西瓜，算是產業扶貧。有一天，六七個村里的小孩搗蛋，毀了一點瓜地。由于其中一個小孩是一個村會計的兒子，這位貧困戶就找到村委會大吵大鬧。盡管幾位家長都同意照價賠償，可這位貧困戶卻提出無理要求，要求這幾畝瓜地折價給這些家長，他不種了，還揚言要到鎮政府告村干部。參與調解的村書記很是氣憤，覺得這人仗著自己是貧困戶，有那么一點“仇官”心態，覺得自己“吃定了”村干部，一點也不給面子。

這也就難怪，很多基層干部會感到困惑。有的干部反映， 報送材料太多耗費了基層太多的行政資源，且有形式主義之嫌。如一位村書記所言，“村里花了幾萬塊錢打印費，都可以扶好幾個貧困戶了”。