以司法之劍護衛(wèi)碧水藍(lán)天

文/穆　希

以司法之劍護衛(wèi)碧水藍(lán)天

文/穆希

8年來，云南省法院在未有明確規(guī)程的情況下，探索環(huán)境公益訴訟制度，創(chuàng)造了多個全國第一。

打破地方保護，云南將試點環(huán)境公益訴訟跨區(qū)域管轄

司法是環(huán)境保護的重要手段，這一點已經(jīng)成為全球共識。進入6月，隨著又一個“世界環(huán)境日”的到來,“環(huán)境公益訴訟制度”這一名詞在媒體上出現(xiàn)的頻率也越來越高。

6月2日，云南省高級人民法院召開新聞發(fā)布會，向社會發(fā)布“環(huán)境資源司法保護”白皮書，通報云南三級法院在環(huán)境資源司法保護方面所做的工作和取得的實效——8年前，以“一湖兩江流域”水資源保護為契機，云南省拉了開環(huán)境司法保護序幕。8年來，全省各級法院在未有明確規(guī)程的情況下，探索“環(huán)境公益訴訟”制度，創(chuàng)造了多個全國第一：首創(chuàng)司法與行政聯(lián)動執(zhí)法機制；成立首個“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金賬戶”；建成首個“環(huán)境公益訴訟林”；首創(chuàng)“禁止令”和“專家證人”制度……

省高院同時在發(fā)布會上通報，云南省編辦已正式批復(fù)云南省高級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，確保云南天更藍(lán)水更清。同時，為了對抗地方保護主義，云南省還將試點環(huán)境公益訴訟跨區(qū)域管轄。

成績：三級法院建環(huán)資庭

生態(tài)環(huán)境案件糾紛是宏觀生態(tài)環(huán)境的“晴雨表”，也是地區(qū)生態(tài)環(huán)境微觀運作是否規(guī)范的“顯微鏡”。特別是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，一些新類型的生態(tài)環(huán)境糾紛不斷涌向法院。與之相適應(yīng)，環(huán)境保護方面的法律法規(guī)也逐步完善。

10年前，我國引進環(huán)境公益訴訟制度。2008年12月，昆明市中級人民法院環(huán)境資源審判庭成立，這是云南省第一家，也是全國第三家成立環(huán)境資源審判庭的法院。隨后，云南省多家法院掛牌成立環(huán)資庭。彼時起，媒體和公眾就對“走在全國前列”的云南環(huán)境公益訴訟寄予了巨大的期望。

事實證明，云南省在環(huán)境公益訴訟方面的探索也不負(fù)眾望。8年來，在審理陽宗海砷污染重大環(huán)境污染事故案件、首例民間組織針對饹馇污染提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，以及全面參與洱海環(huán)境治理、統(tǒng)籌助力蒼山保護等等工作中，都有環(huán)境資源審判庭的身影。

其中，作為市、縣兩級法院環(huán)境資源審判工作的帶頭人，昆明中院環(huán)資庭自成立以來構(gòu)建民事、刑事、行政、公益訴訟執(zhí)行“四合一”的審執(zhí)模式，共審結(jié)280余件環(huán)境資源類案件，審理6件環(huán)境民事公益訴訟案件。

玉溪中院緊隨其后成立環(huán)資庭，自成立以來審理各類環(huán)境資源案件160余件，其中，審理了在全國有重大影響的陽宗海砷污染事故案件。

大理兩級法院環(huán)資庭成立以來共審理案件650余件，同時審查300余件非訴行政執(zhí)行申請案件，以環(huán)境審判為平臺全面參與洱海環(huán)境治理、統(tǒng)籌助力蒼山保護。

曲靖中院審理案件共計220余件，審理了在全國較有影響的首例民間組織針對鉻渣污染提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。

以安寧、澄江縣法院為代表的基層法院在成立后也先后審理了一批環(huán)境資源案件，為當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境生態(tài)提供司法保護。

截至目前，全省共有昆明、玉溪、曲靖、大理4家中級法院、11家基層法院成立了環(huán)資庭。今年2月28日，云南省編辦正式批復(fù)云南省高級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，填補了云南省三級法院環(huán)資庭建設(shè)中省法院缺失的空白，實現(xiàn)云南三級法院環(huán)境資源審判工作有效銜接。

值得一提的是，8年來，云南省法院在環(huán)境公益訴訟方面創(chuàng)造多個“全國第一”，被最高法“點名”——

昆明中院審理的6起民事環(huán)境公益訴訟，均由環(huán)保局等行政機關(guān)作為原告提起訴訟，而檢察院作為支持起訴人出庭，這開創(chuàng)了“官告民”，并有檢察院參與打民事官司的先河，第一起公益訴訟案件被最高法評為2011年全國法院十大典型案例。

昆明中院還在全國率先成立首個“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金賬戶”明確公益訴訟的利益歸屬。建成首個“環(huán)境公益訴訟林”示范基地，探索多樣性訴訟責(zé)任承擔(dān)方式，由單一的罰金處罰逐步轉(zhuǎn)向多樣性處罰方式，嘗試進行生態(tài)修復(fù)。實行環(huán)境刑事案件“集中管轄”制度，集中打擊污染、破壞環(huán)境犯罪。

最高法院調(diào)研組認(rèn)為，昆明市兩級法院為當(dāng)?shù)丨h(huán)境司法保護、生態(tài)文明建設(shè)所付出的努力有目共睹。被最高法院授予首批“環(huán)境資源司法實踐基地”。

困境：無案可審的尷尬

環(huán)資法庭建立之初，有輿論認(rèn)為，在云南得到重視并被積極推廣的環(huán)保法庭，將促成環(huán)境公益訴訟的熱潮，那些原本難以解決的污染事件，將迎來法律的重拳。而隨著法律規(guī)定的完善，8年來，云南省環(huán)境公益訴訟的探索也的確越來越成熟。

然而，我們也看到，8年間，民事公益訴訟程序在全省進展緩慢，環(huán)境公益訴訟案件屈指可數(shù)，出現(xiàn)“環(huán)境損害事件多而公益訴訟案件少”的現(xiàn)象：截至目前，云南省共有15家法院掛牌成立環(huán)資法庭，但是審理過環(huán)境公益訴訟的寥寥無幾，有的在辦著其他類型的案子，有的還沒有實現(xiàn)“零的突破”。除昆明中院審理6件、曲靖中院審理1件之外，其它法院均未受理過，處于“等米下鍋”的狀況。

即使作為帶頭人的昆明中院環(huán)保法庭，在2012年以前審理了6件環(huán)境民事公益訴訟案件之后，自2013年至今，卻沒有受理一起環(huán)境民事公益訴訟案件，陷入無案可審的尷尬局面。

作為生態(tài)資源寶庫的云南，在爭當(dāng)生態(tài)文明排頭兵的今天，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出，污染環(huán)境的違法事件日益增多，尤其是新環(huán)保法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度后，為何至今沒有審理一起環(huán)境公益訴訟案件呢？

事實上，這也是全國法院都存在的具有共性的困局。據(jù)統(tǒng)計，我國每年的環(huán)保糾紛有10萬多起，但真正通過司法訴訟渠道解決的不足1％，司法的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮。

省高院副院長向凱認(rèn)為，公益訴訟案件少，法律的缺位是一個重要原因。昆明中院審理的6件公益訴訟案件，都是在這項制度還未得到法律的明確時，創(chuàng)造性地探索完成的。而隨著民事訴訟法及環(huán)境保護法等相關(guān)法律對環(huán)境公益訴訟的確立和完善，“無米下鍋”的情況應(yīng)該會有所改觀。

此外，審判隊伍專業(yè)化程度不夠，受案范圍不明確，也是一大問題。

向凱還表示，環(huán)境資源案件受案范圍不明確是困擾環(huán)資庭的普遍問題。受生態(tài)環(huán)境形態(tài)繁多特點的影響及法律法規(guī)的不盡完善，導(dǎo)致了該類案件的界定困難和案件數(shù)量的不飽和。

此外，環(huán)境案件涉及知識面廣、蘊含基礎(chǔ)理論深、要求庭審能力強等特點，對環(huán)境法官提出了更高的要求，而目前大部地區(qū)法官較為欠缺，審判隊伍專業(yè)化程度不夠。

審判機構(gòu)的設(shè)置缺乏合理性。全省目前僅四家中院設(shè)立環(huán)資庭，輻射范圍較小，部分基層法院環(huán)資庭的設(shè)置不盡合理，分布范圍過于集中。且聯(lián)動機制、集中管轄制度以及修復(fù)資金制度在全省大部分法院尚未建立，間接制約了公益訴訟的有效推動。

除此之外，業(yè)界普遍認(rèn)為，公益訴訟里沒有具體的受害人，公益精神的缺失讓大家“事不關(guān)己高高掛起”，以及現(xiàn)行法規(guī)對原告范圍的限制，也成為公益案件案源稀少的重要原因。

破局：試點跨區(qū)域管轄

司法保護是環(huán)境保護的最后一道防線，必須筑牢。而面對環(huán)境司法審判工作中的種種困難和問題，各級法院該如何作為？

據(jù)此次新聞發(fā)布會通報，為加快推進生態(tài)文明建設(shè)和“十三五”規(guī)劃的實施提供有力的司法保障，下一步，全省法院將在以下幾個方面發(fā)力。

擴大受案范圍，環(huán)保法庭更名環(huán)境資源庭——

云南省之前出臺的相關(guān)文件，環(huán)境公益訴訟的受案范圍僅限于環(huán)保案件，即涉及生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境保護的案件，不包括土地、礦產(chǎn)等資源類案件，因此以前成立的環(huán)境資源庭名為“環(huán)境保護審判庭”。后面臨著“無米下鍋”的困境，有人就提出應(yīng)該將資源類案件也納入環(huán)境公益訴訟的受案范圍。

6月2日，省高院通報，為了擴大受案范圍，全省法院按照全國法院環(huán)境資源審判工作會議要求，將盡快完成環(huán)保庭的更名工作，與最高法院環(huán)境資源審判庭機構(gòu)名稱保持一致。

試點環(huán)境公益訴訟跨區(qū)域管轄——

就全國范圍來看，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量少，還有一個重要原因是來自于地方保護主義的阻礙，環(huán)境司法無法對抗地方GDP發(fā)展的沖動。

基于此，昆明中院一直致力于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。通過將全市環(huán)境刑事案件集中由盤龍、安寧等5個法院集中管轄，既相對統(tǒng)一了執(zhí)法尺度，又加大了對污染環(huán)境等刑事犯罪的打擊力度，解決了環(huán)境刑事案件總量不多、分布不均等狀況。

而這個跨區(qū)域管轄制度將在全省推開。高院通報，云南省將在試點法院、已成立或即將成立環(huán)境資源審判庭的中級法院當(dāng)中，選擇審判專業(yè)能力強、環(huán)境資源案件多、環(huán)境區(qū)域位置優(yōu)等具備較好條件的中級法院，在其中確定5-6家對環(huán)境民事、行政公益訴訟案件跨行政區(qū)化進行集中管轄。

同時，對環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為以及損害后果跨行政區(qū)域的案件，由高級法院根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護需要，探索實行由部分中、基層法院跨行政區(qū)域集中管轄。

也就是說，打破地域管轄的限制，法院將更加“超然”，可以克服地方保護主義干擾。

歡迎公職部門、非政府組織都來“告”——

隨著全國人大授權(quán)檢察機關(guān)探索提起公益訴訟，檢察機關(guān)作為原告提起公益訴訟的案件將越來越多，在一定程度上將緩解案源稀少的問題。

按目前的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的主體為行政機關(guān)、檢察機關(guān)和相關(guān)組織，公民個人還不能提起民事訴訟。業(yè)界普遍認(rèn)為，相比于背負(fù)著預(yù)算包袱的公職部門，以及力量相對弱小的個人，相關(guān)組織應(yīng)該成為公益訴訟的主體。

為了擴大環(huán)境公益訴訟的“原告人”，新修訂的民事訴訟法和環(huán)境保護法均對環(huán)保組織可作為公益訴訟原告做了相關(guān)規(guī)定。但云南省只有曲靖中院受理的鉻渣污染案是由有政府背景的環(huán)境組織提起的，其它案件均為行政機關(guān)提起。

“要大膽嘗試受理、審理環(huán)保組織為原告起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件，及時總結(jié)相關(guān)審判經(jīng)驗和做法。”昆明中院相關(guān)負(fù)責(zé)人曾呼吁，要探索構(gòu)建合理的訴訟成本負(fù)擔(dān)機制，加大對環(huán)境公益訴訟原告的司法救助力度，充分保護這類主體維護環(huán)境公共利益的積極性。

設(shè)省級各部門聯(lián)動機制，設(shè)省級環(huán)境公益訴訟專項基金——

早在2008年，昆明中院與市環(huán)保局共同推動市政府出臺了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，在我國首次確立了環(huán)境公益訴訟救濟專項資金制度。

后來引發(fā)全國關(guān)注的東川“牛奶河”案件審理，昆明中院將被告單位及被告人所交納的49萬元用于生態(tài)修復(fù)資金使用。該筆款項將用于受污染的河段兩岸，即湯丹鎮(zhèn)望廠村菜園窩小組公路沿線及面山，種植冬櫻花1754株，并建立昆明市第二個“環(huán)境公益訴訟林”。

這項制度有望在省級層面統(tǒng)籌。省高院表示，該院將積極協(xié)調(diào)環(huán)保、財政等有關(guān)單位，建立統(tǒng)一的、獨立的“環(huán)境公益訴訟專項資金賬戶”，以便接收全省法院環(huán)境公益訴訟案件的賠償款。同時協(xié)同相關(guān)部門出臺環(huán)境公益訴訟資金管理辦法，嚴(yán)格資金的使用程序和范圍，并采取招投標(biāo)的市場運行模式，組織市場主體修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

而昆明中院全國首創(chuàng)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，也將獲省級統(tǒng)籌。高院將協(xié)調(diào)省檢察機關(guān)、公安機關(guān)、環(huán)保機關(guān)，省級層面建立這項機制，提請省政法委作為主要牽頭單位，協(xié)調(diào)各部門聯(lián)動起來，更好地保護青山綠水。

典型案例

云南省首例環(huán)境公益訴訟案

2010年6月，昆明市中級人民法院環(huán)境保護審判庭（后改為環(huán)境資源審判庭）受理了云南第一起環(huán)境民事公益訴訟案件，市檢察院作為支持起訴人，市環(huán)保局作為公益訴訟人，起訴被告昆明三農(nóng)公司、昆明羊甫公司污染嵩明縣楊林鎮(zhèn)七里灣大龍?zhí)端|(zhì)。這是全國首例由環(huán)保行政機關(guān)起訴并由檢察機關(guān)出庭支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件，也是昆明中級人民法院環(huán)境民事公益訴訟的破冰之訴。通過審理，一審判決兩被告向昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金支付417.21萬元。云南省高級人民法院二審維持原判。該案讓污染環(huán)境者付出了沉重代價，為環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法機制的探索起到了示范作用，因此該案成為當(dāng)年全國法院年度十大典型案例之一。