高等職業院校制度體系建設的問題與出路——基于30所學校制度體系建設的調查

□楚旋　張莉

高等職業院校制度體系建設的問題與出路——基于30所學校制度體系建設的調查

□楚旋張莉

高等職業院校是我國現代職業教育體系的重要支柱，高職院校的制度體系建設對于高職院校質量提升至關重要。高等職業院校的制度體系包括基本制度、一般制度、具體制度三個內容層面，同時包括制度制定、制度執行、制度評價三個過程結構，一起構建一個立體的、動態的高校制度體系。目前高職院校制度體系存在著管理制度執行及運行機制、科研制度、學科專業制度、教師評聘制度等內容層面的問題，同時還存在著忽視章程制定、輕視制度文化、忽視制度執行、缺乏制度評價等程序性問題。可以通過加快理念革新、完善執行制度、激勵制度、加快信息化建設、推進區域戰略聯盟、建立質量評價制度體系等措施推進高職院校制度體系建設。

高等職業院校；制度體系建設；調查研究

一、高等職業院校制度體系建設的概述

（一）高等職業院校制度體系的內涵

高等職業院校制度體系是一個龐大的體系，劉獻君教授認為，高等學校制度可以包括基本制度、一般制度和具體制度，目前這種三層次的制度體系架構基本已形成共識。從地方高校制度體系建設實踐來看，高等職業院校內部制度分成根本制度、基本制度和具體制度。根本制度是指大學章程，是關于大學的性質、任務、基本組織架構及行為活動等最基本內容的原則規定或框架［1］。大學章程一方面要符合國家法律法規的規定，另一方面又還是學校的“基本法”，一般經由教代會或黨委會審定然后頒布，并在教育行政部門備案通過，學校的基本制度和具體制度是圍繞大學章程來制定的。基本制度是學校維持運行所必須的制度，從結構層次上涉及到機構設置制度、管理制度和工作制度等方面，從內容分類上分為黨委領導基本制度、民主管理基本制度、黨群團體類制度、學術管理類制度、教學科研類制度、行政管理類等四大類基本制度。具體制度是指學校各部門根據工作需要制定的具體規則或條例，也就是以章程為抓手，在章程的基礎上，制定學校各具體管理部門、職能機構制定的校園管理細則或條例［2］。

從高校制度體系建設的結構來看，高等學校制度建設包括制度制定、制度執行、制度評估三個方面。因此，筆者認為高等職業院校的制度體系應包括基本制度、一般制度、具體制度三個層面的內容，同時包括制度制定、制度執行、制度評價三個過程結構作為支撐，構建一個立體的、動態的高校制度體系。我們既要關注制度體系的內容層面，又要關注制度體系建設的過程層面，才能夠建立一個真正有效的高等職業院校制度體系。

（二）高等職業院校制度體系建設價值

1．高等職業院校制度體系是完善治理結構的重要保障。高等職業院校的治理結構包括學校與政府、社會、行業企業的關系，以及學校的內部治理關系［3］。高職教育一方面要滿足政府對教育的總體規劃，另一方面又要符合區域經濟發展需求，符合產業結構調整的方向［4］。高等職業院校必須與市場建立良好的協同合作關系，與企業行業形成合作治理機制。從外部治理來看，學校要與企業建立緊密的聯系，協商設置企業需求的專業，同時還要從企業獲得幫助，比如從行業企業廣泛聘請“企業導師”等。這種深層次的有效合作涉及到的問題就是如何保障學校與企業建立這種良好的合作關系。這需要通過高職院校的《職業教育集團章程》以及學校董事會等制度對相關利益群體的合作予以保障。從學校內部治理來看，教育部在《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》中明確提出：職業教育的產教融合需要更加完善的內部治理機制，而這些內部治理機制中各相關利益群體關系的協調，需要通過高職院校的章程以及相關制度予以保障。

2．高等職業院校制度體系建設是高職院校文化建設的基石。制度是界定與規范人們行為與交往的人為設計的體制與原則，高職院校利用包括行為規范、道德規范等規章制度，通過一定的措施慢慢演化成為人們的習慣或習俗，并使人們愿意主動遵守。這些習慣或習俗慢慢深化成為學校的制度文化。高等職業院校制度文化是學校在教育實踐過程中建立的學校組織結構和學校管理制度文化，是學校師生員工進行文化活動的準則，是高職院校文化建設的基石［5］。制度文化對規范師生言行，規范校園活動，保證學校正常教學和工作秩序具有一定作用能促進學校健康發展。沒有良好的制度文化，學校整體的教育教學工作就會產生混亂，缺乏導向，物質文化、精神文化、學習文化、校風等更無從談起，因此高等職業院校制度體系建設有助于學校制度文化的形成，也是高職院校文化建設的基石。

3．高等職業院校制度體系建設是依法客觀評價的保障。《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》中明確提出建立現代職業教育體系需要健全職業教育質量評價制度。一方面高等職業院校制度體系可以為高等職業院校質量提升提供客觀評價標準，也為科學評價高等職業院校的質量提供制度保障。同時通過高等職業學校的制度體系完善推進政治權力、行政權力與學術權力的平衡，通過科學的制度完善權力監督運行機制，減少自由權，增加師生員工對學校運轉的監督，為廣大教職工提供話語權，增加評價和監督渠道，充分實現民主與公平［6］。

圖1　高等職業院校制度體系

圖2　高等職業院校制度體系建設的內容問題

二、高等職業院校制度體系內容層面的問題

高等職業院校制度體系建設是建設現代高等職業院校、完善現代職業教育體系的重要手段，也是創新高等教育治理模式的重要手段。筆者調研了某省的30所高等職業院校制度體系建設的情況，通過對這些學校制度體系建設的總結、提煉發現，高等職業院校制度體系建設存在一些問題。文章分別從內容層面和過程結構方面對高等職業院校制度體系問題進行分析。

（一）管理制度執行及運行機制

調研數據顯示，約70%的高職院校的管理制度執行及運行機制還存在不足，其中絕大多數的高職院校認為內部綜合管理制度機制治理結構不完善，約30%的高職院校認為學校缺乏高校重大事項決策、執行、監督機制、重大決策風險評估機制。學校責權利統一的分配制度比較欠缺，考核機制不健全，缺乏激勵制度。

（二）科研制度

調研數據顯示，約30%的高職院校的科研制度存在著一定問題，需要進一步完善。比如：缺乏完善的科研管理制度，缺乏學術組織作用機制，缺乏科研獎懲制度，科研特色不明顯。

（三）學科專業與教學制度

調研數據顯示，約30%的高職院校的學科專業與教學等相關制度存在一定的問題。比如：缺少教學激勵制度，缺乏實訓基地，教學規章制度落實不嚴，教學質量建設規范性不足，質量監控體系不健全，導致專業與行業企業脫離，校企合作不足，學生缺乏實踐動手能力。

（四）教師聘任等制度

調研數據顯示，約33%的高職院校明確指出學校在教師聘任等相關制度方面有所缺乏。其中高職院校存在缺乏雙師型教師、知名教師、專家型教師的問題，教職人員配置緊張，職稱比例較低，這主要是由于缺乏高水平人才的激勵機制、完善的師資管理制度以及完善的職稱評審和考核制度等。

（五）學校制度文化

調研數據顯示，約20%的高職院校認為學校制度文化不足。其中一些學校缺少制度規范，辦學理念不清晰，缺乏制度文化建設，文化不明顯，沒有良好的校園文化，學校章程制度難以與學校文化進行真正融合，沒有形成學校整體的制度文化，使學校制度執行力不足。

（六）學生管理制度

調研數據顯示，約20%的高職院校認為學校缺乏學生的養成教育，思想政治教育落后，缺少以學生為本的全員育人環境，從根本上說學生管理體制和運行機制不健全。

（七）管理信息技術應用

調研數據顯示，約20%的高職院校認為學校在科研管理等管理過程中運用現代化信息手段不強，網絡資源平臺建設基礎環境不足，教師信息化素養與信息化技術能力不強。

（八）新校園建設相關制度

在調研中筆者發現，某些學校開展新校園建設，缺乏財務以及資產管理等方面的制度，不能很好地保障新校園建設的順利運轉。

三、高等職業院校制度體系建設過程存在的問題

高等職業院校制度體系建設過程由制度制定、制度執行與制度評價構成，從目前的高等職業院校制度體系建設實踐來看，其過程方面存在以下問題：

（一）制度設計問題

1．誤解并忽視章程在制度體系中的核心作用。高等職業院校章程是學校制度體系的根本依據，學校的制度體系中事業發展、教師發展、教育教學、學生管理等制度中，應體現學校章程的價值和精神實質，大學章程的精神與內涵應滲透到高職制度體系中來［7］。然而從目前高等職業院校制度體系建設的現實來看，誤解并忽視章程在制度體系作用的現象比比皆是。從調研中可以看出，一些高等職業院校將學校現行的規范文本整理匯總成為學校章程，制度僅僅是文本而已，作用很小。還有一些高等職業院校認為章程不屬于制度范疇，將章程排除制度體系之外。還有一些高等職業院校的大學章程制定不科學，沒有明晰高等職業院校大學章程的價值與作用，沒有考慮到政府、學校、市場三者之間的關系，因而大學章程在指導高等職業院校管理實踐中作用缺位。

2．重視管理技術細節卻缺乏全面質量理念提升。從調研來看，當前一些高等職業院校采用ISO9000系列質量管理體系等管理模式，然而他們更多的關注質量管理的指標文本、指導文件以及認證，同時一些受控部門人員在評審過程中，對質量管理的理念、理論、技術與方法掌握不足，缺乏從整體上關注高等職業院校質量的意識與能力。

高等職業院校的制度制定中，應當把握學校發展全局，縱觀高等職業院校的全面質量提升，全面關注學校師資隊伍、教學管理、科研管理、專業與學科發展等重要管理內容，在制度制定中體現公平、公正、民主、人本的制度理念，設計行之有效的制度體系來提高學校管理效能。

（二）制度執行問題

1．關注制度文本規范疏于制度執行。高等職業院校比較注重制度規范文本，特別是注重文本的程序性，調研數據顯示，30%的高等職業院校引入ISO9000族系列質量管理體系，然后將各個程序規范套用到教育行政部門的制度體系建設框架中。一些程序性的文件被裝入到學校的制度體系中，使制度體系較為混亂。

我們不得不說ISO9000族的質量管理體系是從企業界引進的全面質量管理的一種模式，但在學校管理中的應用必須有所創新。高等職業院校與企業的組織結構以及屬性不同，直接套用全面質量管理模式的程序性，而忽視了高等職業院校組織的柔韌性、松散性以及人文性，使學校制度變得機械化和冷冰冰，這是不可取的。另外，ISO9000族全面質量管理體系有22個標準和3個指導性文件，每個程序都進行編碼和標準化，注重管理的標準記錄及文件制度。這樣就導致高等職業院校將精力過多關注于程序標準和文本，忽視制度的執行，學校的制度體系建設需要在一定時間的實踐運行中進行完善，相當一部分文件沒有經過運行檢驗，只是走過場，應付完成任務，或者是為了通過認證而已。

調研的30所高等職業院校反饋的信息顯示，有20所高校明確指出管理制度及運行機制存在問題，其中9所學校明確指出缺乏高校重大事項決策、執行、監督機制和重大決策風險評估機制。還有9所學校明確指出內部治理結構不完善，沒有提高學校治理能力現代化水平，治理體系的系統性、整體性、協調性不規范。從總體上來看，學校更關注制度文本的規范，卻疏于制度的執行，執行力存在很大問題，這同時反映了高等職業學校在理念、組織、文化等頂層設計上存在著很明顯的問題，需要更好地關注和解決。

2．重視制度內容規范卻缺乏利益相關者的積極參與。從現實來看，目前高等職業院校關注學校管理制度的規范性，但在執行層面就比較薄弱，特別缺少利益相關者的參與。這種情況下，在高等職業院校制度建設中，不利于創造良好的質量提升環境。

首先，缺乏外部企業與市場相關主體的廣泛參與。在高等職業院校制度體系建設中，大部分的高職院校都缺少《職業教育集團章程》，原因在于這個章程的制定是超出高等職業院校自身能力范圍，涉及很多企業的內容，高等職業院校自己不能完成該章程的制定。學校認為政府在職業教育集團章程制定中應當發揮牽頭或指導作用，僅僅憑借學校來制定該制度不夠科學，也不符合實際情況，必須發揮政府、市場的作用，激勵企業積極參與進來，共同完成職業教育集團章程的制定，同樣高等職業院校董事會制度也是如此。

其次，高等職業院校的議事與決策規則還需要進一步的修訂和完善。高等職業院校制度體系制定過程沒有學校員工的廣泛參與，學校教職工對學校制度體系不了解，甚至對學校的發展規劃和戰略目標都缺乏認識。而且高等職業院校的規章制度宣傳與推廣不夠，有的制度制定出來后，并沒有進行宣傳和解讀，廣大師生員工對相應的規章制度具體內容了解不夠，直接影響了制度執行的效果。

3．關注制度的程序性而忽視制度的文化性。高等職業院校更加關注制度建設的程序性，比如制度規范的完成、試用、上會與發布，然而卻忽視制度在學校管理中的文化性，忽視對人的理念及價值觀的影響。

高等職業院校存在著教師隊伍建設、學科專業建設、學生管理等一系列的問題，教職工在學校發展定位、學科建設、科學研究、大學制度、大學精神、大學文化建設等學校管理理念層面認識不清。制度建設過程缺少人文關懷，導致人才引進等工作作風與學校文化理念缺少融合，由于激勵機制不健全導致教師流失嚴重，工作積極性不高，學校工作缺乏活力。由于辦學思路不清，導致學校學科專業缺乏特色，不能夠將科學精神與人文精神有效融合，不能夠形成適宜學校發展的學科。因此，很多問題產生的原因在于關注制度建設的程序性卻忽視制度的文化性，導致學校制度與學校文化的脫節，學校制度不能起到實質作用，難以為學校發展服務。

高等職業院校的制度體系在執行過程中應該關注制度與文化的融合，將制度理念體現在學校文化之中，并浸入融合到學校日常的工作實踐中，用制度彰顯理念，用制度保障行為，切實促進師生發展，解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，主動關注師生需求，全面服務學生成長成才，提高學生創新能力和實踐能力，培養更多的社會急需的應用型人才，這才是高等職業院校制度體系建設的終極目標。

（三）制度評價的問題

1．制度評價意識不足。一些高等職業院校是在政府部門的推動下開展制度體系建設，并非主動進行制度體系建設，沒有真正認識到制度體系建設的重要性。因而單方面制定的制度內容不符合學校的管理現實，也沒有對制度執行效能及時進行科學的評價，因而很多學校的制度建設不能起到實質性作用。

2．制度評價能力不足。現代的信息化手段是完善高等職業院校制度體系的重要手段，一些學校已經在學籍學歷管理、教務管理、學生管理和財務管理中積極使用信息技術和數據庫，為相關制度建設提供了有利的數據支撐。然而其他方面卻存在著利用信息技術能力不足、信息資源整合困難的一系列問題，高等職業院校沒有建立起有效的信息化管理模式，缺乏足夠的數據，難以獲得科學、客觀的評價結果，不利于高等職業院校的競爭力提升和可持續發展。

四、完善高等職業院校制度體系的策略

（一）加快制度建設理念革新

高等職業院校應當深入了解高等職業院校制度內涵，加快高校制度體系建設的理念創新，對制度建設的價值有更深層次的理解，能夠將制度體系融入到學校文化中去，保障學校日常管理工作的順利開展，全面提升高等職業院校的質量。

（二）完善學校執行制度

高等職業院校應當加強完善高校重大事項決策、執行、監督機制、重大決策風險評估機制等欠缺的制度。同時還要進一步完善治理制度，比如有些高等職業院校存在學生教育管理工作與教學工作“割裂”的問題，應當理順完善院系兩級管理、以系為主的學生教育管理體制，應當積極探索建立“學術工作委員會”指導的學生教育管理工作運行機制，通過建立溝通協調機制來加強聯系，完善學校管理制度體系。

（三）加強學校激勵制度

高等職業院校制度體系建設中應當在明確學校發展方向的基礎上，完善激勵制度，一方面激勵企業用人單位積極參與到高等職業院校的發展中來，另一方面，要積極地鼓勵校內師生員工共同參與到學校發展中來，建立共同的愿景，形成合力，助推學校的快速發展。

（四）加快學校信息化建設

信息化的快速發展為學校科學決策提供了重要條件，高等職業院校在信息化建設方面還存在很多不足，應當加強學校的信息化建設，搜集更多關于師資隊伍、學科與專業、學生質量等方面的數據，以數據為基礎，建立相應的制度體系，為學校的教育質量提升提供保障。

（五）打造區域內戰略聯盟

高等職業院校的資源比較有限，專業比較單一，在建立現代職業教育體系的目標下，通過完善職業教育集團或聯盟等相關制度，將區域高等職業院校進行資源整合，打造區域的高職院校戰略聯盟，提升高等職業院校的教育競爭力，打造高等職業教育品牌，提高教育質量。

（六）建立質量評價制度體系

教育質量評價是提高學校教育質量的重要手段。高等職業院校應當建立以學習者的職業道德、技術技能水平和就業質量為核心的職業教育質量評價體系。高等職業院校的質量評估制度體系，應包括教學質量評價制度、科研評價制度、學科與專業評價制度、學生管理評價制度等，通過圍繞高等職業教育管理的各個維度建立評價制度，可以有助于高等職業院校開展有效的自我評價，發現存在的問題，進一步推動高等職業院校的全面質量提升。

［1］劉獻君.論高等學校制度建設［J］.高等教育研究，2010（3）：35.

［2］陳壽根.高等職業院校章程內容研究［J］.高等教育研究，2013（11）：66-71.

［3］孫曉慶.高職院校的治理結構研究——基于章程制定的視角［J］.職業技術教育，2015（34）：67.

［4］胡正明.高職院校內部治理的獨特性及其實現路徑［J］.中國高教研究，2015（5）：91.

［5］董剛.高等職業院校文化建設內涵分析及對策研究［J］.中國高教研究，2008（10）：60-61.

［6］陸勇.高職院校內部治理結構改革的探索［J］.中國職業技術教育，2012（34）：95.

［7］陳新文.大學治理視角下的高職院校章程思考［J］.職教論壇，2015（1）：41-46.

責任編輯宋慶梅

楚旋（1982-），女，遼寧新民人，沈陽航空航天大學高等教育研究所助理研究員，遼寧師范大學博士后，研究方向為教育管理、學校改進；張莉（1963-），女，遼寧綏中人，遼寧教育研究院教學改革與教育質量評價研究中心研究員，研究方向為高等教育評價。

遼寧省教育科學規劃基地課題“基于教學校園數據中心的院校管理決策支持系統研究”（編號：JGBZXY09），主持人：吳宏元；2015年遼寧省教育科學規劃重大決策咨詢課題“提高專業學位研究生職業能力的對策研究”（編號：JG15ZD07），主持人：張莉；2015年遼寧省教育廳科學研究一般項目“遼寧省大學畢業生就業質量評價指標研究”（編號：W2015312），主持人：楚旋。

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1001－7518（2016）19-0047-05