新型社區管理的村級集體經濟發展路徑
——基于成都崇州的實證研究

徐苑琳

中共成都市委黨校

新型社區管理的村級集體經濟發展路徑
——基于成都崇州的實證研究

徐苑琳

中共成都市委黨校

農村集體經濟是加快社會主義新農村建設的重要保證。本研究深入調研崇州市多個村級集體經濟的發展實踐，緊密聯系“十三五”發展要求分析其面臨的挑戰和存在的問題，進而探索新型社區管理的村級集體經濟發展路徑，以期對農村經濟可持續發展提供借鑒。

社區管理；村級經濟

十三五時期，加快發展農村集體經濟，在深化農村產權制度改革、增強農村基層組織力量、提高農村居民的組織化程度、推進農業產業化、規模化和創新發展等方面的作用日益突出。新型農村社區建設能夠為村級集體經濟發展爭取政策、集約土地資源、擴大農業經營規模和配套現代社區管理服務。當前農村經濟存在著政府公共財政不完全覆蓋性和區域發展不平衡性的特征，因此，推進新型農村社區管理和建設，成為了營造農村現代化社會生活形態，推進農村社會經濟發展的重要抓手。

近年來，成都市積極探索不同圈層、不同類型的村集體經濟發展的途徑和方法，以新型農村社區建設助力農村集體經濟發展，不斷完善改革配套政策，全市村級集體經濟不斷壯大。

崇州是國家“兩權”改革試點縣、國家農村金融綜合配套改革試點縣、四川省創建盤活農村資產資源培育農民增收新產業新業態示范縣。在成都建設社會主義新農村的過程中，形成了一大批農民集中居住區和幸福美麗新村，新型社區建設穩步推進，村級集體經濟的實力和水平也隨新農村綜合體示范建設得到了很大的提升。在2014年成都市除中心城區以外的14個區縣農業經濟發展中，崇州位居第5位（圖1），其發展對成都市其他區縣乃至中國農村的村級集體經濟發展有很好的借鑒意義。

一、崇州新型社區管理的村級集體經濟發展現狀

圖1　 2014年成都市近遠郊區縣農業產值情況

圖2　 2014年成都市近遠郊區縣農村人均純收入增長情況

（一）實現了良好的社會經濟發展效應

截止2014年底，崇州共有25個鄉鎮，191（村）社區，已全部建立了新型的基層社區組織。設有62個社區居民委員會、973個農民專業合作社，通過“政府主導+村級組織+居民自治+市場化運作”的靈活組合的方式，實施新型社區的綜合管理，不斷推進村級集體經濟，實現了很好的效應，2014年全市農業增加值達49.19億元，比上年增長4.4％；農民人均純收入達到13241元，較上年增長12.4％，在成都市近遠郊區縣發展中排名較為靠前（圖2）；農民土地合作社示范基地農民人均純收入14760元，比上年增長18.2％，農業產業化帶動農戶面達85％。

（二）構建了多元互補較為平衡的發展體系

依托于新型農村社區，崇州形成了以下三種主要的村級集體經濟發展類型，實現了經濟上的有效互補和良性發展。

1、資源依托型。借力山水、文化遺址等獨具地方特色的自然人文資源發展村級集體經濟，在文井江鎮、雞冠山鎮、三郎鎮、街子古鎮、元通古鎮等農村走出了創新開發推進產業的村級集體發展路徑，大力發展生態農業、觀光農業、鄉村旅游等項目，從深層次美化了農村社區居住環境和人文環境，帶來了很好的村級集體發展效應。

2、資本運作型。以榿泉鎮、大劃鎮以及崇陽街道三和社區等為主，針對工業化和城市化進程中集體土地被征用后而積累的大量資金，進行資本化管理和運作，努力實現資產增值。一方面將一些有影響力的企業深度引導介入到村級集體經濟發展實踐中，另一面建立基于村級集體的民營企業，多路徑盤活集體資產，進一步夯實了新型農村社區的經濟支撐，大大增加了農村集體經濟收入。

3、行業服務型。深入推進“一村一品”，以新型農村社區為單位充分調動當地特色經濟優勢，一方面大力發展現代農業，對農業產品及進行深度加工和生產，對特色農業項目進行全時段有償服務，從而增加村集體收入支付服務方式；另一方面大力發展品類多樣的服務產業，完善新型社區的綜合服務配套，這一類型主要以隆興鎮、白頭鎮、王場鎮、集賢鄉、榿泉鎮、公議鄉、濟協鄉等區域為重點。

通過有效互補，崇州不斷壯大農村集體經濟，使新型農村社區逐步走向管理有序、服務完善、文明祥和，區域發展整體較為平衡（圖3）。

圖3　 2014年崇州部分鄉鎮農民人均純收入

二、崇州新型社區管理的村級集體經濟發展挑戰和問題

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》強調，要促進農產品精深加工和農村服務業發展，拓展農民增收渠道，完善農民收入增長支持政策體系，增強農村發展內生動力。隨著改革開放和市場經濟體制的逐步完善，在社會主義市場經濟條件下，如何改革新型農村社區管理，深入推進崇州村級集體經濟健康發展面臨著多種困難和問題：

（一）加劇的復雜嚴峻的形勢壓力

隨著新農村和城市化進程的不斷加快，農村社區規模日益龐大，社區人口急劇增長，農村社區已經成為了農村社會組織的落腳點、農村社會利益關系的交匯點和農村各種社會群體矛盾的聚焦點，各類社會矛盾和社會問題日益凸顯。而黨的十八提出了“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，…… 加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能。”①的要求，隨著農村社區服務的逐步下移，農村社區在解決社區問題，提供社區服務等方面顯得力不從心。雖然崇州依托于新型農村社區管理，農村集體經濟在產業化、市場化運作等上也有了很好的發展成績，但崇州農村集體經濟從深度和廣度上仍然沒有達到與社區供求平衡。通過對大劃鎮、元通鎮、集賢鄉等部分鄉鎮進行問卷調查，我們發現農村社區居民普遍對社區內經營性的產業不太滿意，78％的受調查者希望提升社區服務產品類型和服務質量，57％的受調查者希望升級社區內的產業生態，要促進解決日益突出的經濟社會問題，崇州必須要在創新社區發展上下大工夫。

（二）突出的資金不足等支撐薄弱

村級集體經濟發展資金短缺。受金融政策和收支方向增長影響，依靠村集體或者社區的力量，難以為農村集體經濟發展提供有力的資金支撐。總體看，崇州集體業務收入相對穩定的村并不多，發展好的都是臨近城鎮、集鎮和公路沿線的村，其區位優勢明顯。而位置偏僻、村落分散、信息閉塞的村，村級集體經濟發展相對滯后，有些村主要依靠生活補貼，土地補貼等村級財政專項補助資金，缺少長效的經營性的收入，成為經濟上的“空心村”。同時，村級集體的剛性支出和村級公用事業的負擔日益增加。如白頭鎮五星村，2016年需要支付環境衛生管理費共計48萬元，居民現共繳費22.36萬元，在加上政府發放的公共服務資金12萬元，缺口資金達到了13.64萬元。由于五星村集體經濟組織單一化，只有一個土地股份合作社，集體收入不夠填補這筆村級管理的缺口資金，村級管理支付負擔嚴重。而廖家鎮、集賢鄉等一些鄉鎮存在負債改造項目，使得村級集體出現了舊債未還，新債又添的不利局面。隨著國家金融宏觀調控，一般沒有銀行信貸條件的村集體經濟組織，不得以個人或民間高息貸款的方式籌集資金，資金問題已經成為了制約農村集體經濟發展瓶項。

另外，崇州農村集體經濟的發展還存在著土地資源短缺、勞動力不足等問題。當前的集體建設用地以生態環境為重的政策，給村級集體經濟將自然資源優勢轉化為經濟發展能力帶來了一定程度的制約，同時，農村集體經濟發展在勞動力和人才上也顯示了不足，減緩了村集體經濟發展速度。

（三）嚴重的經濟機制不健全阻礙

新型農村社區發展時間不長，存在著體制和管理不完善的問題，在一定程度上阻礙了村級集體經濟發展。其一，市場導引不佳。在村級集體經濟組織上，部分新型農村社區市場經濟主體資格缺失，承擔民事責任的資產基礎不足，不能發揮獨立主體的市場經營功能，多次錯失村級集體經濟拓展的機遇。其二，資產管理體制改革較為滯后。部分新型農村社區在經濟制度建設、政務村務公開、民主監督等方面還很不健全，大大削弱了村級集體經濟的優勢整合效應，部分鄉鎮干部和群眾法制民主意識創新淡薄，使得某些經濟政策在實施上存在“越位”和“缺位”，過分強調缺乏資金、人才、技術等客觀條件，未能形成科學規范的集體資產運行機制，部分集體經濟項目的執行力比較差，甚至存在經濟管理混亂、財務不清、糾紛屢現的狀況。這些導致了崇州部分鄉鎮村級集體經濟增長形式較為單一，集體資源資產管理運營不善，村級集體經濟發展的內在動機不足。

三、新型社區管理的村級集體經濟發展策略

（一）抓住機遇，整合優化型體系

緊緊圍繞“十三五規劃”目標，充分把握新型農村社區建設這一重大機遇。一是加強調研和統籌規劃。積極應對新形勢變化，深入調研農村群眾的經濟、生產和生活等需求，以科學的新理念創新村級經濟管理機制，提升基層組織經濟運營和服務能力，解決村莊的公共品供應和秩序穩定等問題，推進村級集體經濟和新型社區建設快速發展。二是打造整合型村級經濟體系。加大完善農民合作社以及其他新型農村合作經濟組織的相關制度，構建多村聯合、村企合作、優勢互補的經濟發展體系，促進資源的流動和區域共享，不斷健全公共服務均等化規劃、體系和標準，減輕農村集體經濟組織在農田水利建設、環境整治、交管維護等基礎設施方面的負擔，壯大教育、就業、醫療、養老等現代農村社區服務經濟，進一步優化農業產業結構，促進農村內源發展，提高農村集體經濟抗風險能力，實現村級集體經濟的規模化、集約化和可持續發展效應。

（二）創新增長，拓展多元化經濟

積極探尋村級集體經濟的新增長點，以市場化、產業化為突破，學習借鑒國內外的先進做法和經驗，科學引資引智，因地制宜發展多元化集體經濟，以多種產業模式解決村級集體經濟發展的資金、資源、人力等困難，實現集體資源資產的增值。結合崇州實際，建議重點發展以下三種產業經濟。一是物業經濟。可參考江蘇省南通市農村利用市鎮村三級財力發展購入樓宇場地，通過社區實施物業經營，增加經濟收入的做法，在符合規劃布點和取得建設用地使用權的前提下，建設位于社區和農集區內的鋪面、寫字樓、美食街等，通過拍賣承包或招商等手段，進行商業性的物業經營，為集體經濟增收；二是產業經濟。充分發揮新型社區的經濟引導優勢，立足不同鄉鎮的比較優勢，分類指導實現產業分工。鼓勵各鄉鎮、村大力推進產業集聚，引導各種生產要素向產業區集中，并結合社區文化等對產業園區進行旅游、娛樂、藝術等周邊產業開發，擴大社區消費和對外市場，謀求集體經濟的大產業聯動發展效應；三是理財經濟。利用新型農村社區的公信力，深化政府性的金融平臺合作。將村集體的資金資產，嫁接到城投公司等保障性高的政府平臺上進行金融運作，化解村級集體經濟發展資金瓶項，同時通過風險可控的有條件的資金注入，持有生產前景好的企業的股份，實現資金增值，拓寬集體資本資金收益渠道。

（三）著眼未來，升級現代型組織

著眼村級集體經濟的長遠發展，深度拓展新型農村社區的村級集體經濟管理一體化體制機制，積極探索構建現代新型社區集體經濟組織形式。一是不斷優化現代社區領導組織建設。發揮新型農村社區的整合性優勢，深入推進資產管理體制改革。進一步強化對鄉鎮、村干部的教育培訓，提升其經濟工作的理念和綜合能力，逐漸消除當前不利于村級集體經濟發展的體制性因素，不斷完善村級集體經濟管理體系和相關政策法規，加快推進農村集體資產確權，打造現代型的農村經濟市場資本管理平臺，精心培育與引導市場發展、持續拓展良性的資產經營；二是建設現代型村級治理社會資本組織。激發經濟發展內源動力。深化社區民眾的村級集體經濟管理參與強化新型社區重大事項集體商議機制，強化資金投入、資產處置、協議簽署等村級集體經濟事項的監督和管理。同時，建立規范的村級集體經濟組織體系，發揮村民委員會、村民議事會、農業科學技術協會、法律援助會等各類組織的經濟促進效應，不斷提升干部和村民的經濟組織運營能力，在新型農村社區建設過程中，規范處理村級集體財務責權不清、運作混亂等問題，實現集體資產收益保值、增值目標。

注釋

①http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11293877/ n14996868/n14996963/15022888.html

［1］薛繼亮.農村集體經濟發展有效實現形式研究［D］.咸陽：西北農林科技大學，2012.

［2］武陟縣編辦.武陟縣推進農村社區建設的探索與思考［J］.中國機構改革與管理，2014.6.

［3］孫正，張燾.論農村集體經濟發展對新型農村社區建設的推動作用［J］.知識經濟，2011，10.

徐苑琳，中共成都市委黨校副教授。