中國網約車規制政策述評

王小芳，趙宇浩

(上海理工大學管理學院，上海　200093)

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中國網約車規制政策述評

王小芳，趙宇浩

(上海理工大學管理學院，上海200093)

針對“互聯網+”背景下中國網約車存在一定的市場失靈、規制政策不再適用等問題，在規制經濟學理論框架下，在網約車業務分類的基礎上，對中國目前網約車規制政策的形成過程及主要內容進行了分析評述。研究認為，現有規制政策體系已相對完整，但規制的內容和手段略顯僵化；目前規制制度設計應充分考慮網約車行業特點，從規制主體、規制對象、規制內容及規制手段等方面進一步完善創新。

網約車；專車；規制經濟學；規制政策；“互聯網+”

隨著“互聯網+”概念的提出，互聯網與各個傳統行業的融合已經成為當前經濟發展的重要趨勢。出租車與互聯網相結合所形成網絡預約出租車(以下簡稱網約車)，作為出租車市場中的新業態，在為乘客出行帶來了極大方便的同時，也產生了傳統出租車所沒有的新問題。2015年4月，“國內專車第一案”在濟南市市中區人民法院開庭，私家車駕駛員因使用滴滴出行軟件接送乘客而被認為屬于非法運營，并被判處2萬元罰款，成為全國首例因為提供專車服務受到行政處罰的案件。此外，網約車的安全問題、與傳統巡游出租汽車(以下簡稱巡游車)的競爭問題以及網約車的定價問題也越來越多，逐漸引起社會和相關規制機構的重視。然而由于傳統巡游車的規制政策難以解決當前網約車面臨的新問題，針對網約車規制政策的出臺亦顯得至關重要。

目前中國關于網約車規制的相關研究主要集中于是否應該對其進行規制以及如何規制兩大問題，但對規制政策的構建基礎及形成過程缺乏系統的總結和研究。本文將以網約車的業務分類為基礎，歸納其演進特點和規律；同時，基于規制經濟學的框架，對目前網約車規制政策中的規制主體、規制對象、規制內容和規制手段進行述評，力求為今后網約車規制政策的發展完善提供參考。

一、中國網約車行業發展及其規制的必要性

(一)中國網約車業務分類及發展階段

現有研究在談論網約車時多以“專車”代表除傳統巡游車以外的約車方式，沒有將網約車所包含的具體業務區分開來。但從近幾年網約車業務發展的情況來看，各網約車平臺基本都在提供不同性質的約車服務。根據中國目前網約車平臺所提供的業務，可將網約車分為電召出租車、專車和拼車3種。這3種業務雖然都以互聯網平臺為依托，但在運營模式和目標客戶上有本質的區別，表1列出了網約車的業務分類及對比。

表1網約車的業務分類及對比

雖然這3種業務在各網約車平臺并存，但并非出現于同一時期，而是隨著技術的進步和消費者的多樣化需求逐步發展而來的。每當一種新業務產生時，網約車的市場占有率和消費者認可度也會隨之變化。因此，將這3種業務出現的時間點作為節點，可將中國網約車的發展分為3個時期。第一，初步發展期：2012年起，快的打車和滴滴打車分別在北京和杭州上線，標志著中國網約車開始進入出租車市場，電召出租車是此時期的主流業務；第二，快速發展期：2014年7月起，一號專車和滴滴專車上線，同時Uber也正式宣布進入北京市場，專車作為一種新的業務類型加入到出租車市場，專車和電召出租車成為網約車的主流業務；第三，穩定發展期：2015年6月起，滴滴出行推出滴滴順風車，但由于該業務與前兩者的匹配方式有所區別，難以形成規模，尚未成為市場主流業務，所以此時期仍以專車和電召出租車作為主要約車方式。

(二)對網約車實施規制的必要性

關于傳統巡游車，公眾普遍認為對其進行數量、價格和服務質量的規制是因為其存在負外部性、不完全競爭和信息不對稱，因而政府采取相應的規制措施對其進行規制，表2是傳統巡游車的市場失靈及行業規制。

表2傳統巡游車的市場失靈及行業規制

與傳統巡游車不同，由于網約車駕駛員與乘客匹配方式的變化和自由競爭程度的提高，市場失靈的表現形式也發生了變化：一是車輛不需要以過量供給的方式滿足招手攔車的乘客，二者可通過手機軟件進行交流和匹配，從而縮短乘客等待時間并降低車輛的空乘率；二是乘客可通過手機軟件了解車輛和駕駛員的基本信息，在一定程度上彌補了乘客對于此方面信息的缺失；三是多家網約車平臺之間競爭激烈，難以形成壟斷高價。因而與傳統巡游車相比，網約車在市場失靈的各方面都有很大改善，采用傳統的規制措施不僅形成了過度規制和規制成本的浪費，也不利于網約車優勢的發揮。

但是，傳統政策的不適用并不意味著放棄對網約車的監管，因為網約車作為新興事物也存在其無法通過自身調節解決的問題，主要分為內部控制缺陷和對外部市場環境的影響兩個方面。

1.內部控制缺陷

依托互聯網技術，網約車已經形成一套較為完整的運營機制，且規模擴展迅速，然而在實際運營過程中還存在諸多管理漏洞。如網約車平臺對專車駕駛員的駕駛技術和素質缺乏相應的準入限制，即使制定了相應的限制標準卻難以付諸實踐，因而使社會公眾對專車安全問題產生擔憂。同樣，車輛的質量、乘客的信息安全以及相應的人身安全保障都要網約車平臺進行相應的控制和嚴格管理。然而網約車平臺在追求利潤最大化為目標的前提下缺乏完善其內部控制的動機，因而需要規制部門通過制定相應的規制政策對其進行監督和管理。

2.對外部市場環境的影響

網約車對外部市場環境的影響主要是指對傳統巡游車的影響。網約車作為一種新的出行方式逐步改變著人們的出行習慣，在一定程度上對傳統巡游車具有替代性。尤其是大量以專車形式加入的社會車輛，享受網約車平臺的補貼政策，對本就需要承擔“份子錢”的傳統巡游車形成了更大的壓力。此外，受補貼政策的驅使，使本就供給不足的巡游車也以電召出租車的形式加入到網約車大軍，形成了招手很難攔到車、偏遠地區打不到車的局面，對乘客也產生了不利影響。

因此，雖然網約車較傳統巡游車擁有諸多優勢，但其存在的弊端也不容忽視，無論是對于網約車平臺內部控制的完善還是社會公眾的福利而言，對網約車進行規制都具有相當的必要性。

二、中國網約車規制政策的發展及現狀評述

(一)網約車規制政策發展的兩個階段

網約車的出現及其給市場帶來的新變化推動著中國網約車規制政策的發展。由于中國網約車的業務在過去幾年間不斷出新，規制部門的政策也隨著網約車新業務的產生而發生變化。根據網約車業務的發展階段，可將規制政策的發展分為電召出租車規制階段和專車規制階段；拼車業務由于出現時間較短，沒有形成規模，是否納入政府規制尚有爭議，所以相關監管政策主要針對電召出租車和專車。以網約車新業務出現的時間和交通部出臺最終規制政策的時間為邊界，可將中國網約車規制分為以下兩個階段。

第一，電召出租車規制階段。該階段大致為2013年6月至2014年7月，主要是對電召出租車進行規制，因其“加價叫車”功能和補貼措施等令各地管理部門出臺相應措施對其進行管制。2014年7月，交通運輸部辦公廳發布《關于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發展的通知》(以下簡稱《通知》)，提出要逐步實現電召服務的統一接入和管理，打車軟件叫車納入政府監管并形成統一平臺成為一種趨勢。

第二，專車規制階段。該階段大致為2015年10月至2016年7月，主要是對網約車平臺中的專車服務進行規制，從2015年10月起，交通部發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法(征求意見稿)》)和《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(以下簡稱《指導意見(征求意見稿)》)，向社會公開征求意見，專車的監管問題由此開始成為該階段討論的焦點。經過10個月的討論和研究，交通運輸部等部門于2016年7月28日正式推出《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，此次的管理辦法較之前的《管理辦法(征求意見稿)》發生了較多變化，在肯定專車服務的基礎上對其進行了較為全面系統的規范。

(二)網約車規制的現狀及影響

雖然中國網約車規制政策發展時間較短，但從規制經濟學的框架來看，已形成較完善的規制政策體系。本文將從規制主體、規制對象、規制內容和規制手段4個方面分析并評價當前網約車規制政策現狀及其影響。

1.規制主體的參與及互動

網約車的規制主體主要包括地方交通管理部門和交通運輸部，前者主要是在各規制階段初期對網約車進行直接的規范和管理，后者則主要通過在市場成熟期制定較完善和系統的規制政策對網約車進行規制。在規制政策的制定過程中二者互相補充和促進，對網約車規制方向的演進產生了重要影響。

(1)地方交通管理部門參與程度的轉變。在電召出租車規制階段，地方交通管理部門主要以管理者的身份禁止使用電召出租車，如深圳和蘇州明令禁止出租車駕駛員安裝和使用打車軟件，上海則禁止在高峰時段使用等，雖然對乘客的安全和打車難問題起到了一定效果，但是大大限制了處于初步發展期的網約車的推廣，而且也未從根本上實現對“打車軟件”的規范運用[1]。

為了加強對網約車的規制，從整體上對網約車的運營進行監督，各地方交通管理部門開始傾向于以規制出租車的方式對各網約車平臺實行“招安”政策，如北京將各網約車平臺納入統一平臺進行管理，期望以參與者的身份將網約車運營的主動權掌握在規制部門手中。理論上，該措施可以遏制打車軟件中“加價叫車”功能，避免因此而產生的變相漲價或拒載，但規制部門既是管理者，又是經營行為的參與者，不符合法律常識，也不符合政府職能的要求[2]。同時限制了平臺之間的充分競爭，也難以對平臺形成激勵機制，使其在技術創新和管理機制上進行突破。

《管理辦法》第4條中指出中華人民共和國交通運輸部負責指導全國網約車工作，地方主管部門負責具體實施網約車管理，從而可以看出，雖然《管理辦法》對網約車制定了較為全面的規范條例，也明確了專車等的規制方向，但地方主管部門在具體實施過程中仍有一定的調整空間，因此如何根據地方的實際情況進行適當調整，在合理范圍內行使地方主管部門職能成為其應關注的重點。

(2)交通運輸部與其他各方的互動過程。交通運輸部對網約車并不進行直接監控和管理，主要是以政策制定者的角色對網約車的整體發展進行規劃，并且交通運輸部和地方交通管理部門通過互動的過程對其進行動態的調整和完善。在兩個規制階段中，基本都遵循先自下而上再自上而下，先分散再集中的過程，即先由地方交通管理部門作為監管者對網約車進行初步規范，然后交通運輸部作為政策制定者制定較為系統的規制政策。如在《管理辦法(征求意見稿)》出臺后，無錫市交通運輸局先后組織召開3場座談會，針對2015年交通運輸部出臺的相關政策向社會各界征求意見[3]。這種方式有利于掌握全面真實的信息，使規制政策在進一步完善時有據可循，使其能真正滿足社會公眾的需求。

此外，在確定規制政策的過程中，交通運輸部通過互聯網發布網約車政策的有關信息，并以公開征求社會意見的方式對其進行探討。不僅為消費者提供了權利保障，而且構建了消費者向政府直接進行反饋的渠道[4]。此舉顯示出其制定程序中的公開透明，更體現了政策內容是以最大化公眾利益為導向。從此次推出的《管理辦法》中可以看出，在充分采納社會公眾提出的意見后，有關部門對《管理辦法(征求意見稿)》進行了較多修改，盡最大可能滿足多數人的需求。所以總體而言，在規制政策形成的過程中，交通運輸部是在考慮社會公眾利益的基礎上，以公正客觀的態度制定網約車規制政策。

2.規制對象的轉變及影響

網約車規制的對象包括駕駛員和網約車平臺，二者在規制政策中所處的地位在政策演進過程中發生了較大的變化，也是今后規制政策發展方向中需要進一步明確的重要問題。

(1)對駕駛員的規制。在各大平臺推出專車業務后，由于各平臺之間為搶占市場份額而采取的補貼政策吸引了一部分私家車車主在業余時間作為兼職的專車駕駛員提供專車服務，而處于試水期的專車并沒有過多的接入限制，導致在安全問題頻發的過程中使專車駕駛員成為了重點的規制對象之一。

在專車發展初期，由于專車業務的經營模式并不被大眾接受和認可，因而規制部門對專車駕駛員主要以打壓為主，但隨著網約車的逐步發展使越來越多的人開始接受專車存在的積極意義，尤其是在當前供給側改革背景下，大量勞動力的安置成為一大難題，而專車駕駛員作為新興職業對當前的難題起到了一定的緩沖作用*根據滴滴出行發布的《移動出行支持重點去產能省份下崗再就業報告》，目前，在中國已有50萬鋼鐵、煤炭產業工人通過開網約車再就業，山西、四川、黑龍江鋼鐵、煤炭司機占比最高。。然而在專車快速擴張的情形下，相應的專車駕駛員準入標準顯得至關重要。2016年7月11日，中國互聯網協會分享經濟工作委員會聯合滴滴出行對外發布移動出行駕駛人員禁入標準，首次明確網約車駕駛人員資格審查的“負面清單”[5]，對于專車駕駛員的規制而言是一個良好的開端。在《管理辦法》中也對駕駛員的駕駛經驗和事故記錄等提出了要求，并且指出駕駛員與平臺之間可簽訂多種形式的勞動合同，一方面有利于明確駕駛員和平臺之間的權利義務，另一方面有利于兼職駕駛員參與運營，從而減小了駕駛員進入和退出專車運營的障礙，對于專車供給量的靈活調整也起到了關鍵作用。

(2)對網約車平臺的規制。就當前網約車平臺的經營模式而言，主要是以接入第三方車輛為主要服務供給來源，車輛和駕駛員通過一定的認證方式加入到平臺，而平臺本身并不擁有車輛產權，因而只是作為中介撮合需求方與供給方的交易。在《指導意見(征求意見稿)》中，網約車平臺被定義為網絡預約出租汽車經營者，意味著平臺是要作為運輸服務提供者承擔其責任和義務，對于平臺而言將要以重資產的模式經營，短期內會消耗大量資本，而且發展壯大過程緩慢，可能長期陷入難以全面盈利的局面[6]。而此次的《指導意見(征求意見稿)》中取消了此類規定，平臺不需要擁有車輛產權，依舊可以依照其本身的輕資產模式運營，減小其壓力的同時保持了網約車平臺的特點，從而與傳統巡游車公司區別開來。同時從專車業務的特征來看更符合共享的理念，有助于提供差異化的專車服務。

促進平臺輕資產的發展模式也要以保障乘客安全為前提，因此在《管理辦法》第16條中規定網約車平臺要承擔承運人責任，保障運營安全和乘客合法權益。平臺雖然不需要以自有車輛提供服務，但仍需要承擔相應的責任，從原則上對其經營過程中可能出現的安全問題起到預防作用。同時，通過保險、納稅和信息安全保障等細節方面的規定有利于平臺將其責任落到實處，為其可操作性提供了合理依據。

3.規制內容的完善與不足

對于傳統巡游車進行全面規制的主要原因是其存在導致市場失靈的多重因素，依靠市場機制并不能實現最優的社會福利水平，反而可能損害包括乘客安全在內的眾多公共利益[7]，因此對其進行服務質量、價格和數量方面的規制，但網約車(尤其是專車)是否應該從這幾方面進行規制，應該以何種方式進行規制是制定相關規制政策的關鍵。

(1)質量規制：從規制部門標準到平臺標準。目前專車的質量規制主要針對專車的車輛和駕駛員，規制政策也主要通過對駕駛員資質和車輛的質量設置門檻對專車進行篩選，以起到事前防范的作用。如在《管理辦法》中對駕駛員的駕駛記錄、車輛的配置和標準都提出了要求，期望通過既定的標準來保證專車的安全水平。但從專車的定位來看，并不是對傳統巡游車的簡單代替，而是在提高乘客與駕駛員匹配效率的基礎上提供中高等質量的服務，因此在《管理辦法》第三條中也提出要提高品質服務，差異化經營。如何在標準與差異化之間尋求平衡，成為網約車質量規制的關鍵。雖然《管理辦法》對平臺、車輛和駕駛員制定了諸多外在的準入標準和條件，但只能作為質量規制的最低標準，如果規制部門可以把工作重點放到激勵網約車平臺的自我管理中，通過促進平臺間競爭等方式形成更高的標準，降低政府規制成本的同時亦保證了平臺之間的差異化和服務質量的差異化，進而提高對專車的規制效率。

(2)價格與數量規制：以市場為導向的自由調節。由于專車是通過接入平臺開展經營活動，不需要像傳統巡游車一樣繳納高額的押金，在進入和退出市場時幾乎沒有任何壁壘，并且在沒有任何價格限制的條件下，專車完全是按照市場供需的規則進行數量和價格的靈活調節，因而并不需要規制部門過多干涉，因此規制部門也并沒有對專車的數量做出明確的規定和限制，而關于價格方面，也在《管理辦法》中提出，要實行市場調節價，不得低于成本價擾亂市場。但由于專車的運營對外在變化較為敏感，如受到部分地區人口密集程度和極端天氣的影響，其價格和數量經常會產生波動幅度較大的局面，因此如何穩定價格水平，保證專車資源的合理分配也是規制部門需要考慮的問題。如通過最高最低限價等方式使專車在一定范圍內實行價格調節，通過督促平臺靈活調節在運營車輛的數量及分布等，在合理保障乘客利益的前提下進行以市場為導向的自由調節。

4.規制手段的變革與創新

在網約車的規制過程中，地方管理部門主要依靠法律手段和行政手段對違法違規的網約車進行制裁和處罰，而相關法律法規也順應行業的發展趨勢進行了相應的改革與變更。

(1)相關法律法規的完善。2014年和2016年交通運輸部，分別出臺的《通知》和《管理辦法》為網約車規制提供了新的思路和解決方法。在網約車發展初期還沒有適應的法律法規對其進行規范，只能依循巡游車的政策進行規制，但是這些幾乎限制了網約車的發展。而新政策在承認網約車積極意義的基礎上，為其在市場中的存在提供了合理的法律框架，使駕駛員、乘客和平臺之間的責任義務更加明確清晰，將其與傳統的“黑車”區別開來。同時又明確了多個規制部門的管理權限，避免多部門立法和管理的混亂狀態，形成相對穩定明確的監管環境。

(2)行政處罰的變化。在網約車法律法規相對不夠完善的情況下，相應的行政處罰對網約車的規制進行了補充。自2014年以來，上海執法總隊加大非法客運監管力度，強化源頭監管，已累計對滴滴出行、Uber、易到用車和神州專車共開出5張罰單，每張罰單10萬元[8]。此外，北京市交通委也于2015年約談滴滴出行負責人，責令其進行整改。由于網約車的業務和營運方式不斷出新，對其采取一定的行政手段一方面是對規制政策的落實和補充，另一方面也避免平臺通過業務創新等方式逃避法律責任，以達到及時糾正和引導其規范經營的效果。

三、總結及建議

從整體上來看，中國目前的網約車規制政策在承認網約車積極意義的基礎上趨于完善，政府規制部門對市場新現象、新問題反應迅速及時，政策制定過程公開透明，廣泛聽取社會各界意見，體現了出租車行業規制體系的開放與創新。同時也存在管理部門參與過多和規制政策僵化等問題，主要表現在兩個方面：一是政府規制部門仍是以直接的方式對網約車進行干預，缺乏新的間接規制方法；二是政府規制部門將網約車簡單地等同于“出租車+互聯網”，沒有在規制制度設計中充分考慮網約車所提供的多樣化的出行方式和優化社會資源配置的能力，因而在政策制定和實施的過程中存在諸多意見和矛盾[9-11]。

因此，規制部門應打破舊有思維，從全新的視角看待網約車，多以引導的方式對其進行規制，既為網約車行業的自由競爭和創新模式留有足夠空間，又要從社會福利角度出發，促進整個出租車行業規范健康的發展。同時，基于中國網約車規制存在的相關問題，提出以下改進意見。

(一)交通部加強統籌管理，避免各地方管理部門過度規制

此次《管理辦法》中交通運輸部等規制部門雖然總體上承認了網約車的積極意義，但也給予地方管理部門一定的管理權限，對網約車在各地方的規制產生了直接影響。如果地方規制部門通過手中的權限又進一步加強對網約車的規制，則違背了以市場調節為主的初衷，因此交通運輸部等中央規制機構應該有從上至下的統籌管理機制，重點加強對地方政策的審核和監督，確保《管理辦法》的核心內容得以在地方真正執行，避免地方管理部門又再次回到政府主導型的管理機制[12-14]。

(二)應以平臺為主要規制對象，適當減少對駕駛員的直接規制

對網約車的規制應以網約車平臺為主，通過對平臺的規制間接實現對駕駛員和車輛的規制。無論從成本還是效率出發，在中國當前網約車快速發展的情況下規制部門對車輛和駕駛員等進行直接規制都不是最優選擇，雖然網約車平臺只是作為信息中介，但對于加強接入車輛的管理還有相當大的提升空間，因此規制部門應將車輛和駕駛員的管理權交與網約車平臺，引導平臺對駕駛員和車輛進行考核、檢驗及制定相關準入標準，形成由上到下的自我管理機制。地方交通管理部門在實際操作中，也應將重點轉移到平臺的管理和運營規范中，適當減少查處“黑車”方面的投入，督促平臺通過建立信用評價體系等方式提高服務質量和運營安全。

(三)引導平臺加強服務質量規制，允許數量和價格適度調節

規制部門應著重引導平臺加強自身的服務質量標準，在合理范圍內允許平臺自由定價和調整供給數量。就質量規制而言，一方面要督促網約車平臺進行軟件和系統的升級，保障接入車輛和駕駛員信息的準確性和完整性，形成完整的信用評價體系，另一方面要引導平臺之間通過提高服務質量和安全水平進行良性競爭，通過每個平臺自身的更高標準提供高質量的專車服務。在價格方面和數量規制方面，主要以市場調節為主，對于專車業務實行適當的最高和最低限價，在一定的范圍內使各平臺依據服務水平實行自由定價，保證消費者正當權益的同時也要考慮專車價格對傳統巡游車的影響。

(四)以法規政策規制為主，以行政和經濟手段作為補充

就網約車的規制手段而言，規制部門應逐步完善網約車相關法規政策，同時以行政處罰等手段作為補充。第一，規制部門應從法律法規上將傳統巡游車和網約車進行科學合理的區分和定位，使用網約車相關法規對其進行間接規制，避免因套用傳統的巡游車法規而產生不必要的矛盾。第二，在行政手段的運用上，應進一步加強對平臺事后的處罰力度，對平臺的規范運營起到警示作用[15-17]。

四、結語

在近年來的發展過程中，中國網約車通過不同的形式對傳統巡游出租車行業產生了極大的影響，進而推動了出租車規制政策的改革與進步。伴隨著網約車服務的不斷提升，中國專門針對網約車的相關政策也趨于完善，總體上從優化社會資源的角度上允許網約車在市場經濟環境下合理發展，但政策核心能否在地方得到一貫執行和規制手段等僵化問題使規制政策仍存在一定的發展空間。本文提出在加強交通部對地方統籌管理的前提下，要以平臺為主要規制對象，以間接規制手段對網約車合理發展進行引導，逐漸實現平臺自身的管理機制，從而促進整個出租車行業的健康發展。

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Review of the regulation policy of China’s internet private hire vehicles

WANG Xiao-fang, ZHAO Yu-hao

(School of Business, University of Shanghai for Science & Technology,Shanghai 200093,China)

In terms of the problems existing in China’s internet private hire vehicles under the background of “Internet +”, such as market failure and inapplicable regulation policy, this paper, under the theoretical framework of regulation economics, analyzed the formation process and main content of the regulation policy of China’s internet private hire vehicles on the basis of its service category. It is sug-gested that the current regulation policy system is relatively complete, but its content and means is too rigid; The design of regulation system should take the characteristics of internet private hire vehicles into consideration and be improved from the regulation subject, regulation object, regulation contents and regulation means.

internet private hire vehicles; special car; regulation economics; regulation policy; “Internet +”

2016-05-18

滬江基金研究基地專項(D14008)

王小芳(1978-)，女，遼寧本溪人，副教授，經濟學博士。

F062.9

A

1671-6248(2016)03-0109-07