居民需求導向下的東鄉族自治縣村莊公共服務設施配置探究

王昱之　趙永如

摘 要：我國經濟建設發展已進入“新常態”，“新常態”在城鄉建設領域具體映射即為“新型城鎮化”。新型城鎮化的重心體現在以人為本的原則上，其中就包括在公共服務設施的配置中突出使用者的需求。尤其是西北少數民族貧困山區，由于地形復雜、交通不便和經濟水平低下等原因，使得該地區的公共服務設施配置更需體現出當地居民的需求。

關鍵詞：公共服務設施；東鄉縣

一、東鄉族自治縣公共服務設施配置現狀問題

（一）地質條件制約層面

1.分布過于集中，覆蓋力不強

因為地形限制建設用地（圖1），鄉鎮、村莊建設用地均不能很好地滿足公共服務設施建設要求，除了部分行政部門設置的必須性以外，商業、醫療、教育、文體及社會保障等設施均在鄉鎮政府所在地集中。因為居民住宅較為分散，集中設置為居民帶來很多不便。

2.部分公共服務設施服務半徑不合理

東鄉縣每個鄉鎮均設有年級完整、師資完善的小學，但是其覆蓋性有限，如果不在合適的村莊或多村莊間設置規模適宜的教學點或教學班，那么適齡兒童的入學率及學生年級遞進將受到影響。例如風山鄉池灘村（圖2），其村內唯一一個小學服務半徑達到3千米，最遠的自然村距離小學有2.3千米，其中還未算入因為地形原因而不在鄉道周邊居住的散戶。

（二）公共服務設施層面

1.公共服務設施類型不齊全

我國對貧困山區尤其是少數民族縣域公共服務設施配置出臺了政策予以支持，省市各級單位更是從各方面推進發展。但是就目前的建設現狀來看，公共服務設施的種類在部分鄉鎮不能做到完全布置，東鄉縣域內近90%的村莊缺失各設施，近70%的村莊沒有衛生所，80%左右的村莊沒有設置必要的養老設施。

2.部分設施較為老舊，更新不及時

近年來，東鄉縣各級單位對縣域內公共服務設施進行了更新維修，各鄉鎮所在地的鄉鎮政府、衛生院、學校均為新建，但是村莊一級的村委會、衛生所、教學點等設施更新進度卻很緩慢，部分鄉鎮存在著公共服務設施用房年久失修甚至威脅到使用者安全的情況。

（三）當地居民需求層面

1.公共服務設施種類與居民需求不一致

縣域內農民為各類設施的使用主體，在配置設施之前要考慮到使用者的需求，如東鄉縣某村小學前布置設計了一處健民廣場，實際為籃球場。就周邊居民而言，籃球場使用頻率非常低，他們所希望的是種類多樣的健身器材以及茶余飯后可以休憩閑聊的綜合廣場。

2.公共服務設施規模與居民需求不一致

目前村莊公共服務設施建設主要由政府撥款和居民自籌兩部分組成，在東鄉縣，政府撥款支出極其有限，而居民因為生活條件困難，能自籌的資金捉襟見肘，使得目前村莊內雖然有規模“相當”的設施，但是在規模上往往不能滿足要求。有65%的村莊內部小學教學班人均活動場地不能滿足學生需求；大部分村莊的衛生所床位和醫生人數均不能滿足當地居民需求。

二、當地居民對公共服務設施配置需求要點

（一）居民民族信仰的需求

東鄉縣域內穆斯林群眾占據了絕大多數，其特有的生活習慣、民族文化、宗教習俗均對各項設施的配置提出了新的要求，除了基本的設施以外，要考慮方便穆斯林群眾集會的公共場地以及供其特殊使用的公共場所。

（二）實用性服務設施需求

貧困山區對公共服務設施需求優先度不同于城市，由于生活水平與經濟發展情況的不同，前者更傾向于去關注對自身生活生存最基本的公共服務設施。通過對東鄉縣部分村莊的實地調研，相比較而言，居民更注重教育設施、醫療設施與養老設施等，而對文體科技設施沒有太多的要求。

（三）居民經濟發展需求

東鄉縣為國家級的貧困縣，在當前新常態發展背景下，便于民眾經濟產業發展的公共服務設施配置也十分重要，民眾渴望各個服務設施配置能夠拉動相關產業的發展。

如（表1）所示，東鄉為畜牧養殖大縣，其中以肉羊養殖為特色，縣域農民家家戶戶均在養殖肉羊，存欄數年增長量均在5%以上。優厚的政策扶持使得農民養羊不再有顧慮，不愁羊肉銷量。而相關的專業市場、交易集市、養殖技術培訓場所、動物醫療等公共服務設施的配置則為肉羊產業健康發展的物質基礎。

三、基于居民需求導向的東鄉

縣域村莊公共服務設施配置原則

（一）功能齊全，等級配置

完善的公共服務設施系統是居民生存的基本，東鄉縣公共服務設施應按照村莊的行政等級進行配置。鄉鎮政府所在村與中心村需配備種類完全的設施，基層村則至少保有保障居民生存的基本服務設施，包括教育、醫療、養老設施等。

（二）線性分布，點線結合

東鄉縣因其獨特的地理條件，使得村莊在山脊上沿交通干線呈線性發展，所以各類設施的配置需要在村莊內部合理建設，并在個村莊之間進行線性互動聯系，取長補短。如在中心村必須設施年級完整的小學，而在周邊一定范圍內的村莊則可設置教學點加以補充。

（三）靈活組合，因地制宜

特殊的地質條件限制了東鄉縣村莊建設用地的發展，在僅有的土地上應該進行相關設施的靈活組合，如醫療設施與養老設施的組合，村委會與聯防站的組合。

（四）居民參與，完善機制

居民為公共服務設施的使用主體，在規劃與實施層面上應與其建立長效的對話機制，根據居民的具體需求來進行規劃與配置。

四、東鄉族自治縣公共服務設施配置對策

（一）縣域村莊公共服務設施布置形式

村民委員會、治安聯防站等村域行政治安機構，一般在村域中心布置；治安聯防站是村委會的直屬單位，所以可以相鄰布置或者合并布置。

考慮到老年人醫療條件的需求，建議與衛生室相鄰或合并布置，方便老年人就醫。

村內小賣部、超市等商業服務設施可以結合居民住宅布置；同時為了顧及周邊居民可達性，也可以布置在村莊活動中心。小型交易市場因為有大量牲畜的聚集，所以獸醫站可與其相鄰或合并設置。

村莊文化、科技服務、體育設施適宜集中布置，建筑形式的村莊文化站、科技服務站與兼顧紅白喜事的禮堂，在用地上配合廣場用地或公共綠地，形成村莊活動中心。

幼兒園與小學可根據適齡兒童的數量靈活組合，各年級學生較多，年齡等級跨度完善，可以分設；反之，則可以合并布置，便于管理。

（二）縣域村莊公共服務設施配置細則

通過對東鄉縣公共服務設施配置現狀及需求要點的分析，在設施配置原則的基礎上，參照《縣域村鎮體系規劃編制暫行辦法》（建規[2006]183號）和《甘肅省村莊規劃編制導則（試行）》，對東鄉縣域公共服務設施配置進行規劃，從行政管理及綜合服務、教育、醫療服務、文化體育、商業服務五個方面入手。

行政管理及綜合服務設施主要包括村莊必設的村委會、治安聯防站及禮堂或集會場地；與此同時，留守老人日漸成為社會性問題，在勞務輸出作為國民收入重要組成部分的東鄉亦是如此，所以養老服務站的全面建設與發展勢在必行。

百年大計，教育為本，所以在東鄉縣域村莊布置體系完整、布局合理的教學點或學校十分必要。中心村采用等級完整的教育設施，部分基層村生源較少且在居民可接受步行范圍內有完整年級小學，則可采用教學班集中安排的方法，即為靈活布置、因地制宜的方式布置。

醫療服務設施以基層村為最低配置單位，每個基層村在中心設置小型衛生室，醫護人員1～2名，床位4個；中心村設置中型衛生室，配置醫護人員2～5名，床位6個。

文化、體育設施為居民提供了必要的學習與鍛煉場所，所以在每個基層村與中心村都為必須設置，部分距離較近或使用人數較少的村莊可合建，但應控制在居民可接受的出行范圍以內，布局主張靈活、全面。此外，東鄉縣為少數民族聚集地區，所以在清真寺、拱北等宗教建筑的安排布置應充分尊重居民意愿，滿足少數民族居民的宗教信仰需求。

必要的商店與超市在每個村莊都由居民自設。同時，受市場經濟刺激，提供專業交易的小型集散市場必須在每個中心村設置，交易量達到一定規模的基層村也可設置市場。

五、結語

公共服務設施配置事關農民切身利益，歷來都是城鄉規劃中的工作重點。通過對東鄉縣域內影響設施配置現狀問題的分析，結合居民需求要點，總結出了甘肅貧困山區少數民族聚居地公共服務設施配置的原則，并對東鄉縣域村莊公共服務設施配置對策進行了闡述。

當然本研究也存在著一定的不足。文章出發點為東鄉等甘肅貧困山區少數民族聚居點，從東鄉縣域農民的需求出發，對其他縣域的推廣意義有待推敲和改進，但研究思路與方法值得借鑒。同時，鄉村建設是一個動態過程，其中經濟產業發展、人口變化對公共服務設施配置有著很大影響，有太多不確定性，有待于進一步的研究發展。

參考文獻：

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[2]賀廣瑜，鄒葉楓，吳敏. 貧困山區村莊公共設施配置研究——以阜平縣為例. 2015年中國城市規劃年會論文集.這個城市規劃學會，2015：18.

[3]東鄉族自治縣村莊布局規劃（2015-2030）[Z].

作者簡介：

王昱之，博士，蘭州交通大學建筑與城市規劃學院，研究方向：城鄉規劃理論。

趙永如，蘭州交通大學建筑與城市規劃學院城鄉規劃學碩士研究生，研究方向：城鄉規劃設計與理論。