檢察機關提起行政公益訴訟面臨的問題及應對

程會會

（264005 煙臺大學法學院 山東 煙臺）

檢察機關提起行政公益訴訟面臨的問題及應對

程會會

（264005 煙臺大學法學院 山東 煙臺）

2015年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，其中對提起行政公益訴訟程序作了多方面詳細規定。在現實實踐中，對于檢察機關提起行政公益訴訟這一新興事物，仍然存在不少質疑聲音。本文擬從現行檢察機關提起行政公益訴訟面臨的主要問題出發，論證該制度的可行性，以期為檢察機關提起行政公益訴訟掃清前進道路上的理論阻礙，完善我國的行政公益訴訟制度。

行政公益訴訟；檢察機關；問題；應對

一、直接法律依據的缺乏

囿于立法的時代性和滯后性，我國的民事、行政訴訟法均未對公益訴訟作出明確規定。［1］在我國目前具體成文立法上，針對檢察機關的法律監督方式只有《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》簡單規定。我國法律原則上確認檢察機關法律監督地位，但在具體對行政機關及其行政行為監督上只有事后抗訴權及事中檢察建議權，并沒有法律條文直接賦予檢察機關提起行政公益訴訟的公訴權。隨著檢察制度的不斷發展和社會現實的客觀需要，最高檢推出了《實施辦法》，但鑒于《實施辦法》中試點地區的有限性，且法律位階較低，因此，檢察機關提起公益訴訟的法律監督總有一點點“名不正，言不順”。鑒于在公法領域“法不授權不可為”的法理原則，為解決檢察機關提起行政公益訴訟的法律困頓，立法層面上的具體構建顯得緊急而又必要。

目前最為直接可行的方法是通過修改《人民檢察院組織法》，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的職權。首先，《人民檢察院組織法》最有修改的必要性與可能性。現行我國《人民檢察院組織法》是在1979年誕生，對人民檢察院的組織體制、職能權限、機構設置、人員任免等基本事項作出規定，在1983和1986年兩次修訂以后再未進行任何改動。之后我國的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》隨著社會的發展和不斷變化都曾作出較大的修改和完善，其中有關司法解釋對檢察機關法律監督方式的規定更為詳細規范，這使得基礎法《人民檢察院組織法》與相關配套法律不能協調同步，具有明顯的滯后性，在許多方面已經不能適應我國法治建設和現實檢察工作發展的需要。同時《人民檢察院組織法》已經被十二屆全國人大常委會列入一類立法項目中，有望在本屆常委會任期內通過。同時，檢察機關提起公益訴訟試點已經啟航，兩年試點結束后，積累的辦案經驗也必將為立法機關將檢察機關提起公益訴訟列入《人民檢察院組織法》奠定基礎。這樣檢察機關提起行政公益訴訟就“名正言順”、“有法據之”了。

二、違背無利益無訴權的基本訴訟原理

《民事訴訟法》第208條規定，提起訴訟的原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。《行政訴訟法》第12條以列舉的方式規定了人民法院可以受理的行政訴訟范圍，明確了與行政案件“直接利害關系人”標準。明確原告起訴必須要有訴的利益。作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。因此部分學者認為行政公益訴訟中，檢察機關與起訴案件本身沒有直接利害關系，違背了“無利益即無訴權”訴訟原則。

筆者認為檢察機關提起行政公益訴訟并沒有違法“無利益無訴權”原則。《實施辦法》第四十二條規定，人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。行政公益訴訟中的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護……等領域違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。我們可以看出行政公益訴訟是公共利益遭受行政機關亂作為、不作為侵犯時，檢察機關出于保護和救濟因行政機關違法行為或不作為行為侵害到的國家和公共集體利益時，由國家法律授權賦予檢察機關正當合適的“訴的利益”。這里的利益包括檢察機關期望行政機關合法合理行使職權、公共集體利益有效保護等可期待利益。當行政機關違法活動造成公共利益受到侵害，這種期待利益被侵害，檢察機關得以提起訴訟，使違法行政行為進入司法程序。如果沒有檢察機關提起公訴，那么必會有相當數量的行政違法行為因為沒有適格原告提起行政訴訟，游離于行政訴訟監督體系之外，游離于檢察機關監督之外。因此，檢察機關以公共利益代表人身份提起行政公益訴訟并不違反“無利益即無訴權”原則。只是，這種利益保護是由檢察機關以訴訟信托的方式呈現，即民眾以訴訟信托方式，把公共利益維護的重任交由檢察機關行使。

三、審判機關與原告被告的訴訟結構失衡

持反對檢察機關提起行政公益訴訟學者觀點主要由此，即賦予檢察機關提起行政訴訟因其“原告”與“法律監督者”雙重身份必然會導致自身角色沖突和困頓，影響訴訟結構平衡。對此，筆者認為檢察機關提起公益訴訟不必會導致訴訟結構失衡。我國檢察機關是法律監督機關、國家利益的最佳代表，賦予其為社會公益提起行政訴訟職能，與其作為法律監督者身份的價值追求是殊途同歸的，具有雙重身份的檢察機關其目的及價值都是追求公共秩序的維護、國家社會利益的最大化，因此在追求最終公平正義價值的過程中不會產生巨大的矛盾和不可調和點。上述結構平衡影響說產生的根本原因就在于部分學者忽略了檢察機關原告角色與法律監督者角色兩者之間的內在一致性，將雙重身份分裂看待。即使是在檢察機關提起的公益訴訟中，法院與原告檢察機關、被告行政機關還是一個等腰三角形的結構模式，訴訟結構協調平衡。同時，在刑事案件司法實踐中，檢察機關以國家身份提起公訴，追訴犯罪的模式已經證明了檢察機關參與訴訟的可行性，不必會引起訴訟結構失衡。雖然刑事訴訟與行政訴訟這兩種訴訟制度在程序設計、價值追求等方面存在明顯的不同，但是，基于保護公共利益的需要，檢察機關提起訴訟在訴訟結構理論上不存在不可逾越的障礙。

目前，我國檢察機關提起行政公益訴訟制度剛剛開始試點推行，前進道路上仍將面臨很多問題跟困難。筆者僅就檢察機關提起行政公益訴訟面臨的部分問題及應對，淺談一些自己的觀點與看法，希望可以為我國行政公益訴訟制度早日正式確立，略盡微薄之力。

［1］浙江省湖州市人民檢察院課題組：《檢察機關提起公益訴訟的價值、挑戰及應對》，《河南社會科學》，2012年底11期。