排污權有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的法律支撐研究——以南京市為例

葉镕蓉

（211100 河海大學法學院 江蘇 南京）

排污權有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的法律支撐研究——以南京市為例

葉镕蓉

（211100 河海大學法學院 江蘇 南京）

國務院頒發“水十條”，提出加強城市河道污染的治理，而排污權有償使用和交易制度作為推動治污減排的有效舉措，被各級政府作為工作重點并在城市黑臭河道治理中加以運用。但實踐中卻存在配套立法缺乏針對性、機構設置缺乏銜接性、管理范圍缺乏統一性、企業積極性有待進一步加強等弊端，鑒于此，在法律層面應從加強宣傳、加大政策扶持力度、完善配套立法及機構設置四個方面進行改進，以促進治污減排效益的發揮。

排污權；有償使用和交易；城市黑臭河道；治理

“十二五”期間，國家開始鼓勵利用市場機制來進行水污染防治，“十三五”期間，國務院頒發“水十條”，將城市黑臭河道治理作為水污染的典型，提出在全國范圍內建立健全排污權有償使用和交易制度，并加強其在城市黑臭河道治理上的運用，以此推動“節能減排、綠色發展”的政策落實。法律作為上層建筑，對于切實保障排污權有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的運用具有重要的指導意義。基于此，結合社會熱點和專業特色，我們通過閱讀大量新聞報道、法條及走訪相關政府部門、牧場、企業、工廠，在了解排污權有償使用和交易在南京市黑臭河道治理中運用情況的基礎上，探析其在法律層面存在的障礙，提出改善建議。

一、概念厘定

“排污權有償使用與交易”常與“排污許可”、“排污收費”一同出現，容易產生混淆，因而在介紹調研情況前，筆者認為有必要對三者的概念進行厘定和區分，以加深讀者對調研結果的理解。根據《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》、《江蘇省排污許可證發放管理辦法（試行）》、《南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》的相關解釋：

“排污許可”指排放污染物須經政府許可。排污單位未取得排污許可證的，不得排放污染物；持有排污許可證的排污單位，必須按照許可證規定排放污染物。江蘇省排污許可證分為A類和B類兩種。重點排污單位申領A類排污許可證，進行污染物排放濃度和總量的雙重控制；一般排污單位則申領B類排污許可證，只對污染物排放濃度進行控制。

“排污收費”指環境恢復價格，是污染物對環境造成破壞后，污染者對環境損失的補償。

“排污權有償使用和交易”指在“總量控制”的前提下，政府將排污權有償出讓給排污者，允許排污者在市場上進行排污權指標的購買、出讓、回購、租賃，主要包括排污權的初始分配和出讓受讓兩個階段。排污權的初始分配被稱為一級市場。在此過程中，主要由排污單位根據需求進行排污權有償使用的申報，政府綜合考量區（流）域、主要行業需求及主要污染物排放總量控制的要求，確定排污權配給份額，發放A類排污許可證，允許排污單位在規定范圍內合法排污。排污權的出讓受讓被稱為二級市場，即在排污單位有富余排污指標、其他排污單位有額外排污指標需求時，通過公開競價、協議轉讓、采用拍賣、招投標等國家法律法規規定的交易方式，利用市場化機制進行排污權的二次分配，并通過申請、變更排污許可證對新的排污分配結果予以確認。兩級市場皆是排污權有償使用的表現，其中二級市場更是排污權交易的集中體現。排污權的初始分配與出讓受讓的具體操作流程如下：

圖1 一級市場操作流程圖（初始分配）

圖2 二級市場操作流程圖（出讓受讓）

通過上文介紹不難看出，“排污權有償使用和交易”、“排污收費”的本質是通過經濟手段對排污行為予以規范，而“排污許可”則是通過行政手段對排污范圍進行確認，是界定排污行為合法性與否的標準。在排污許可允許范圍內進行的排污合法有效，由“排污權有償使用和交易”進行規制；超出排污許可范圍排放污染物屬違法排污，按“排污收費”標準進行處罰。

本文著眼于“排污權有償使用和交易”在城市黑臭河道治理上的法律支撐研究，以“排污權有償使用和交易”、“城市黑臭河道治理”及其“法律支撐”為主要研究對象，但由于“排污權有償使用和交易”與“排污許可”相輔相成，“排污權有償使用和交易”離不開排污許可證這一法律保障形式，因而在進行研究時將輔之以“排污許可”的適當探討。

二、排污交易制度在南京市黑臭河道治理上運用的基本情況

（一）政策及計劃、規劃中的規定情況

南京市人民政府在2016年2月15日印發的《南京市水污染防治行動計劃》第十八款“整治城市黑臭水體”中指出，需“建立長效的治理及保潔制度，全面改善水體水生態狀況”，而后在2016年黑臭河道治理工作開展中將“排污權有償使用和交易”列為長效治理及保潔的重要舉措，在黑臭河道治理工作的相關規范性文件、計劃、規劃中加以確定，主要體現在：

（1）在《2016年全市黑臭河道整治工作實施方案》第三項基本原則“建管并施，重在管理”中指出“注重加強河道、水體的管護，嚴控各種有損河道健康的行為，全面實施排水、排污許可”，以推進排污交易的有償使用和交易。

（2）在《2016年全市黑臭河道整治工作實施方案》第四項強調“推行許可制度，創新管理舉措。各區要加強排水、排污許可宣傳，監督排水、排污單位依法申領排水、排污許可證，并按規定達標排放”的管理手段。

（3）在《2016年全市黑臭河道整治工作實施方案》第五項實施步驟中要求2016年1月初—3月底將“全面落實排水、排污許可管理、排污權有償使用與交易”作為第一階段的重點任務之一。

（4）2016年春節后上班第一天召開的南京市委常委會和市政府常務會議中，市長廖瑞林帶隊檢查全市部分河道整治工作，并明確指出“強化排污排水許可，推行排污權有償使用和交易，也都成為治理黑臭河工作的重中之重”。

（二）實踐中的運用情況

在加強黑臭河道整治工作的同時，南京市政府積極推進排污權有償使用與交易的進程。

2015年12月24日南京首次排污權交易在市公共資源交易中心舉行，共有17家企業參加，供不應求。交易中出讓化學需氧量、氨氮等兩項主要水污染物160噸、10噸，成交比例全部為100%。南京鈦白化工有限責任公司以1500元年每噸的價格“搶到”12.86噸的使用權。

2016年2月3日交易中心以網絡競價方式成功舉辦了排污權出讓競價會，9家符合條件的企業向交易中心提交報名申請，其中化學需氧量申請企業6家，氮氧化物申請企業5家，共組織了15場網絡競價，均實現了較好的效應。

2016年3月政府再次進行排污權出讓，具體交易仍在進行之中。

據市環保局介紹，考慮到排污權交易啟動之初不會有企業出租、出售排污權，環保部門在核定初始排污權時，預留了一部分排污指標，放到排污權交易平臺，一開始主要由企業從政府手中購買排污權，由政府牽頭到企業自主交易，將以循序漸進的方法在南京全面執行排污權有償使用制度。

而值得注意的是，在排污權有償使用和交易受到排污單位極大青睞并加以推廣的基礎上，缺仍有大部分河道的黑臭問題尚未得到解決，在剛過去的“省考”中，友誼河等57條黑臭河流未通過考核。可見排污交易和有償使用制度在城市黑臭河道治理工作中的治污減排效益仍未真正發揮。

三、排污權有償使用和交易在南京市黑臭河道治理上運用時存在的障礙

調研發現，以下幾點原因導致了“排污權有償使用和交易”與黑臭河道治理效果的脫節：

（一）配套立法缺乏針對性

目前，南京市排污權有償使用和交易主要由五大法律文件進行規范。

（1）排污權有償使用和交易的由2015年1月5日南京市人民政府頒發的《南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》進行統籌；

（2）排污申報及審核材料主要由2014年12月13日南京市環境保護局辦公室頒發的《南京市排污申報及審核有關事項的通知》進行規范；

（3）排污權的分配由2015年10月10日江蘇省環境保護廳辦公室印發的《江蘇省排污許可證發放管理辦法（試行）》進行規范；

（4）排污交易方法由2015年3月4日南京市公共資源交易中心頒發的《南京市主要污染物排污權交易操作規則》進行規范；

（5）其收費問題由2015年2月16日南京市物價局、南京市財政局、南京市環境保護局印發的 《關于排污權有償使用與交易收費問題的通知》解決；

其中，收費辦法及申報辦法屬于程序性問題，在此不做探討。而在其他三大實體性法律規范中，排污權有償使用和交易作為黑臭河道治理配套措施的特性并未得到體現。例如《南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》第四條提出“分配初始排污權和組織排污權交易必須符合區（流）域和主要行業污染物排放總量控制要求”，即要求在進行排污總量控制時應以行政區域或流域（江蘇省內僅指太湖流域）為劃分標準，此規定具有污染防治的普遍適用性，卻顯然忽視了對河道中水污染物排放的限制，“顧此失彼”的決策方案直接導致區域間水污染情況整體改善，而部分河道污染卻愈發嚴重，難以根治。

（二）機構設置缺乏銜接性

南京市排污權有償使用和交易主要由公共資源交易中心及環境保護局管理，交易中心負責提供場所、信息、咨詢、見證、資金結算等服務，而市環境保護行政主管部門負責監管和投訴的處理。

在南京市黑臭河道整治工作的管理上，則設市區兩級整治指揮機構。市級“全市黑臭河道整治工作指揮部”負責統領和監督，而區長組成區級工作指揮部，負責統籌各個河湖長，完善“河長制”辦公室。具體機構設置如下：

圖3 南京市城市黑臭河道整治工作指揮部機構設置

圖4 南京市六合區“河長制”辦公室機構設置

由上圖不難發現，目前南京市排污權有償使用和交易主要由市一級交易中心執行，而黑臭河道治理則主要由區一級相關主管部門落實，市環保局主要扮演“督管者”的角色。但據環保局相關工作人員能介紹，在具體事務的處理上兩者尚處于割裂狀態，各管各的，很少交流。環保局在進行工作規劃時也很少考慮將二者切實地結合起來。

組織保障的缺失不免導致排污權有償使用和交易與黑臭河道治理工作在實踐中的分離，難以達到實施排污權有償使用和交易以整治黑臭河道的目的。

（三）管理范圍缺乏統一性

從宏觀層面看，排污權有償使用和交易重點管制區域與黑臭河道集中治理區域相分離。根據《2015年南京市重點排污單位名錄》，市政府排污許可和有償使用的對象集中在棲霞區、化工園區、江寧區、雨花臺區，而根據《南京市建成區黑臭水體基礎信息一覽表》黑臭河道治理的集中區應為秦淮區、棲霞區、鼓樓區、建鄴區。二者工作重點交錯面較小，也難怪排污權有償使用和交易制度不能在城市黑臭河道治理上發揮重要效益。

從微觀層面看，生活污水、生產污水、工業廢水直排入河是形成黑臭河道的主要原因，而排污權有償使用和交易的目的則是加強對生活污水、工業廢水排放行為的管制，從而促進城市黑臭河道的治理進程，而目前排污權有償使用和交易的適用主體卻遠小于上述范圍。例如種植業、非規模化畜禽養殖場產生的污染物（如帶農藥的廢水等）屬于生產廢水之一，《江蘇省排污許可證發放管理辦法（試行）》卻將其排除在外。另外，納入排污權有償使用和交易范圍的污染源主要有工業源、農業源、集中式污水處理廠，而根據《南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》，2015年7月起尚開始對工業排污單位開展排污權有償使用，其他排污單位排污權有償使用和交易尚未執行。目前南京市排污權有償使用和交易在黑臭河道治理的運用上，呈現出抓了主要矛盾而忽視次要矛盾的特點。

（四）企業積極性有待加強

“排污權有償使用和交易”的本質是利用市場化機制調動社會力量參與水污染治理，總體而言逐步推行排污權有償使用和交易后，排污權單位參與減排的積極性有所提高，但仍有待進一步加強。體現在：調研中，75.5%的調查對象表示大力支持此項政策。其中26%的企業的排污指標沒有富余，20%的企業比較緊缺，49%的企業略微緊湊，但在需要新增排污指標時，63%的排污單位卻更愿意選擇向政府申請，11%的單位選擇與其他企業交易，由此可以看出，目前企業參與排污權有償使用與交易的被動性較高，二級市場的活力尚未充分調動。主要原因有：

企業對“排污權有償使用和交易”政策的認識度不夠。調研中有58.5%的企業工作人員甚至企業負責人表示僅僅知道這項政策，對具體內容并不了解；11.5%的人表示完全沒聽說過。政策宣傳不到位，何談令排污單位知曉其利弊并積極參與。

守法成本高于違法成本。排污權有償使用應繳納相應的排污費。調查發現，49%的企業反對新污染源排污權價位高于舊污染源排污權交易，認為增加了自己的成本；47%的企業認為交易中心收取的服務費過高，甚至有14%的企業認為繳納服務費時不合理行為；22.5%的企業認為政府對排污權的定價略高。此外，企業還需準備大量資金用以維護清潔設備，成本過高。而一旦超標排污，雖有“按日計罰”等嚴格的懲處措施，但似乎只要在限期內繳費，其違法成本遠低于守法成本。由此，企業參與排污權有償使用和交易的積極性大打折扣。

四、法律保障排污權有償使用和交易在黑臭河道治理中運用的建議

法律保障排污權有償使用和交易在黑臭河道治理中運用應當從加強排污權有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的針對性適用、改進排污權有償使用和交易制度本身的不足兩方面入手，在政策及法律規制方面加以改進：

（一）政策向建議

（1）完善機構設置，加強兩者管理部門間的溝通協作。以市環保局為紐帶，一方面在制定工作計劃時加強排污權有償使用和交易制度在城市黑臭河道治理工作中的運用。另一方面，以完善“河長制”辦公室為抓手，在人員安排上將二者有效結合。同時構建定期會議制、定期匯報制，加強交易中心與河湖長的溝通交流。

（2）加強優惠政策扶持力度以調動企業積極性。在排污交易時，對于鼓勵同河道沿岸企業間的交易予以一定的政策優惠。在加大違法排污行為處罰力度的同時，應加強對治污減排“領跑者”的政策補貼，如予以清潔設備運營的資金補助、提高排污交易的折扣。另外，降低新污染源定價、交易中心服務費等等，以此降低守法成本，激發排污單位參與治理的積極性。

（3）加大排污權有償使用和交易的宣傳力度。通過線上媒體報道、微信公眾號、官方網頁等渠道，加大宣傳力度，幫助排污單位、排污個人理解排污權相關制度的區別，了解其利弊，增強其“節能減排”意識。

（二）法律向建議

完善配套立法，加強排污權有償使用和交易的針對性。以《水污染防治法》、《南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》、《南京市排污許可證發放管理辦法》等法律、規范性文件的修訂和出臺為契機，建議在排污許可及交易過程中加強“排污權有償使用和交易制度”在城市黑臭河道治理上的針對性適用，具體表現在：擴大排污許可及交易的主體范圍，將農業源企業、非規模化畜禽養殖場等納入管理范圍中，實現管理范圍的對接；在排污總量分配及許可證頒發時，以城市河道為標準進行劃分，合理控制建成區內各條河道的排污量；在排污交易時，鼓勵同河道沿岸企業間的交易。

葉镕蓉（1995.1.27～ ），女，籍貫：江蘇省無錫市，最高學歷：本科在讀，研究方向：環境法學，法學院2013級本科生。