從國家糧食安全新戰略視角看國內谷物供需狀況

文/周 洲/

從國家糧食安全新戰略視角看國內谷物供需狀況

文/周 洲/

糧食問題是我國經濟社會穩定發展和國家安全的基礎，是關系全局的重大戰略問題。2014年1月中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，明確指出抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略，把飯碗牢牢端在自己手上，實施 “以我為主、 立足國內、 確保產能、適度進口、 科技支撐”的糧食安全戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。國家糧食安全新戰略進一步明確了國家糧食安全工作的重點，通過合理配置我國的農業生產資源，集中力量把最基本最重要的保住，即“確保谷物基本自給，口糧絕對安全”，在此基礎上，積極利用國際市場資源，通過“適度進口”的方式，有效補充和調劑國內糧食供給。可以看出，國家糧食安全新戰略的重點在于“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”，這是我國糧食安全的底線，絕不能逾越。

一、我國當前糧食產需狀況

2003年以來，在一系列促進農民增收，保護農民利益政策的刺激下，我國農民發展糧食生產的積極性得到了較大的提高，我國糧食產量逐年增長，2015年我國的糧食產量達到62143.5萬噸，比2014年增長2.4%。其中谷物總產量57225.3萬噸，比2014年增加1484.6萬噸，增長2.7%。在糧食連年增產的同時，我國糧食消費也在不斷增長。

我國糧食消費量從2000年的48682萬噸，逐年下降到2004年的48250萬噸，降幅為0.9%；2004年以后，我國糧食消費需求不斷增長，在2012年達到了59565萬噸，較2004年增長了23%，年均增長3%。我國糧食產量僅在2008年略大于糧食消費量，糧食產需在多數年份保持基本一致，相差不大，但總體上處于供需緊平衡狀態。

我國人均糧食消費量和糧食消費總量呈現出了一致的變化特征。2000～2004年我國人均糧食消費量逐年下降，從2000年的人均消費糧食384公斤下降到2004年的人均371公斤，累計下降了13公斤；2004年之后，我國人均糧食消費量不斷增長，在2012年達到了440公斤，較2004年增長了19%，年均增長2.4%。

2004年以來我國糧食需求的不斷增長，一方面是由于人口增長帶來的對糧食的剛性需求，一方面也是由于人們生活水平的提高，飲食結構不斷升級。另外，城鎮化的不斷推進也是促進糧食消費需求不斷增長的一個重要因素。城鎮化的過程不僅僅是農村人口簡單地從農村遷移到城市，而是逐漸融入城市，包括生活習慣和飲食習慣的改變。由于城鎮居民相較農村居民而言，飲食更傾向于增加畜產品和水產品的需求，城鎮化過程中大量進入城市的農村人口，會逐漸適應城市居民的飲食習慣，增加對動物產品的需求，從而對飼料糧的需求不斷增長。

二、我國谷物供需分析

谷物是我國糧食的主體，我國谷物播種面積占糧食作物總播種面積的 80%，谷物產量占糧食總產量的90%。谷物生產的發展對保障我國的糧食安全具有至關重要的意義。“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新的糧食安全戰略目標的政策含義也正在于此。作為谷物的生產大國和消費大國，我國谷物生產的發展不僅關系國內的糧食安全，同時也影響著世界的糧食安全。

稻谷、小麥和玉米是我國的三大谷物品種，其產量占我國谷物總產量的98%左右，而稻谷和小麥是我國的主要口糧品種，我國口糧消費的90%是稻谷和小麥。

從2000～2003年，我國稻谷的產需缺口不斷擴大，2004年以來產需缺口大幅縮小，并且從2005年開始，稻谷一直處于產大于需，略有盈余的態勢。小麥產需缺口在2000～2003年逐漸擴大，2004年以來產需缺口逐漸縮小，在2006～2010年保持產大于需的狀態，在2011～2012年，又出現了產小于需的缺口。玉米的產需缺口呈現出產需余缺交替出現的波動態勢，并且在2009年之前，產需余缺不大，在2009年出現了較大的產需缺口，但之后迅速減小，在2011年后保持產大于需的態勢。

我國稻谷和小麥的消費量自2000年以來一直保持平穩波動的態勢，而玉米的消費量不斷增長。作為飼料用糧和工業用糧的首要品種，玉米消費需求的快速增長，一是由于國內肉、禽、蛋、奶等高耗糧食品消費的增加，二是由于工業用玉米的大幅增長。因此，隨著我國城鎮化和工業化的推進，人們收入水平的不斷提高，人們對糧食的間接消費需求還將不斷增長，作為飼料糧和工業用糧的首要品種，玉米的消費需求在未來還將不斷增長。因此，雖然我國當前的谷物自給率處在比較高的安全水平，但未來我國谷物的安全形勢仍不容樂觀，確保谷物基本自給仍需要付出不懈的努力，絲毫不能松懈。

三、我國口糧消費和進口分析

我國口糧產量占谷物產量的65%，是我國谷物的絕對主體，保障口糧絕對安全是我國糧食安全新戰略的核心。

從總體上來看，1981年以來我國城鄉居民的人均口糧消費在不斷下降。城鎮居民人均口糧消費量一直處于不斷下降之中，從1981 年的人均消費145.4公斤下降到2012年的78.8公斤，下降幅度達46%，年均下降1.4%，其中2008年人均口糧消費為63.6公斤，為1981年以來的最低點。城鎮居民人均口糧消費在2000年以來基本趨于平穩，除2008年之外，人均消費量在78公斤左右小幅波動。農村居民人均口糧消費在1984年達到了最高點，為266.5公斤，總體上來看，在1981～2000年，農村人均口糧消費基本處于平穩波動態勢，變化幅度很小，2000年人均口糧消費量為250.2公斤，較1981年的256.1公斤只下降了2.3%，2000年之后農村居民口糧消費不斷下降，且下降速度很快，2012年農村居民口糧消費為164.3公斤，較2000年下降了34%，年均降幅近3%。總體上來看，我國農村居民人均口糧消費量要高于城市居民，但近些年來由于農村居民人均口糧消費的大幅下降，兩者之間的差距在逐步縮小，不過2012年的農村居民人均口糧消費仍比城鎮居民高出了1倍多。

隨著我國城鄉居民口糧消費需求的下降，我國口糧消費總量也呈下降也很明顯，我國居民口糧消費總量在1990年之前處于波動上升態勢，在1990年之后開始呈波動下降態勢，并且在1996年之后，口糧消費總量逐年下降，并且下降速度很快，從1996年的25331萬噸下降到2012年的16161萬噸，下降了36%，年均降幅為2.3%。

自我國加入世貿組織以來，除個別年份外，我國口糧（稻谷和小麥）進口量并不大。我國稻谷在2000～2010 年均是凈出口，2011年首次出現凈進口。2000 年以來，我國小麥除 2003、2004 年進口量較大外，2009 年及之前其他年份的進口都不大。2003、2004 年小麥進口迅猛增長是因為之前國內小麥連續4年減產，國內小麥價格快速上漲，國家主動取消了小麥進口增值稅擴大進口，2004年進口量達到了 728萬噸的歷史高位。

近年來我國口糧進口激增。稻谷2012年進口335萬噸，是2011年進口量的近4倍，是2010年進口量的6倍多.小麥的進口在2011年以來增加迅猛，2011年進口275萬噸，是2010年進口量的近3倍，而2013年的進口達到了677萬噸，又較2011年增長了1.5倍。在我國口糧的進口中，小麥的進口占了較大的比重。

我國口糧近年來進口激增，并不能說明我國當前的口糧是不安全的，口糧進口的激增一方面是由于國際市場糧食價格相較國內優勢明顯，另一方面也是我國口糧品種調劑的需要。在2011 年以前，我國進口的大米主要以泰國香米為主，主要用于滿足高端消費需求，總體進口量不大，對國內大米市場的影響也較為有限。小麥一般是進口優質強筋麥和弱筋麥， 用于滿足國內高端面制品加工需要，除2003、2004年之外，進口量也不大。而在2011年之后，口糧進口品種和市場格局發生了一些變化， 主要原因是進口產品生產成本較低，具有明顯的價格優勢，同時，國內供應也出現了一些結構性問題。從總體上來看， 我國口糧產需平衡，進口量占口糧產量和消費量的比重都比較低，口糧進口對我國口糧安全影響不大。但同時也應該提高警惕，口糧進口的持續增加及比重的持續提升，將使我國的糧食儲備及糧價調控面臨更多不可控的外部風險。

隨著我國城鎮化的推進和人們收入水平的提高，我國居民的糧食消費結構也在發生變化。由于玉米是飼料糧的首要品種，可以預期，未來對玉米的需求必將不斷增長，而這會促使我國玉米種植面積進一步增加。2012年我國玉米的產量已經超過稻谷，成為國內第一大糧食品種。我國耕地面積增加的空間十分有限，玉米種植面積的不斷增加勢必會造成谷物品種之間的用地競爭，這對于未來我國的口糧安全也將是一個威脅。另外，糧食的消費需求受人口規模的變動影響較大，由于我國人口紅利的逐漸消失和老齡化社會的提前到來，我國經濟發展也必將受到影響，我國當前已經對計劃生育政策進行了調整，繼“單獨二孩”政策之后又全面放開了二胎，而人口政策在未來未必不會進一步寬松，因此我國人口的增長將不可避免，這也將對我國谷物的自給和口糧安全形成挑戰。

四、結論及對策建議

總體來說，目前我國谷物的供需形勢是好的，我國谷物的自給和口糧的安全是有保障的。隨著我國工業化的發展，城市化的不斷推進，人口的增長以及人們收入水平的提高，對谷物的消費需求在未來將呈剛性增長，我國糧食供需的緊平衡局面一時還將難以改變。我國人多地少和水資源短缺的基本國情，以及氣候變化對谷物生產的不利影響，都會使得在未來保障我國谷物和口糧的安全面臨嚴峻的挑戰。因此，為了確保我國谷物基本自給和口糧絕對安全，必須采取措施。

1.進一步健全耕地保護和建設用地管理制度，努力提高耕地質量。耕地資源是確保我國糧食產能的基礎。我國人多地少的基本國情，決定了必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。要實行最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝的耕地紅線絕不動搖。依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉工作。

2.為了避免主要作為飼料糧的玉米種植面積的不斷擴大擠占口糧作物的播種面積，更好地確保我國口糧的絕對安全，要更加合理地布局玉米生產，提高飼料糧的利用效率。

3.隨著我國工業化和城鎮化的不斷發展，依靠增加谷物播種面積來提高谷物產量的空間已經十分有限，因此未來促進我國谷物生產持續穩定發展的關鍵在于不斷促進谷物單產的增長，提高土地生產率。因此，應該加大對農業科技的投入力度，力爭在谷物高產優質品種的選育、科學高效的栽培技術以及農業生產資源的高效利用方面取得新突破，讓科技進步對我國的谷物生產起到積極的支撐作用。同時應該加強對單產增長乏力的中低產田的改造，完善農田水利基本設施建設，提高谷物的綜合生產能力。

4.實踐證明，土地的規模經營有利于提高勞動生產率和促進農業現代化，種糧大戶、家庭農場、糧食專業合作社等規模經營主體為我國谷物生產的穩定發展提供了制度性保障。因此，要積極推進谷物規模化生產，在穩定普通種糧農戶谷物生產積極性的同時，大力扶持發展新型經營主體。

5.在谷物生產的比較收益不斷下降，種地機會成本不斷提高的今天，農民谷物生產積極性的提高離不開政府的政策扶持。我國當前的谷物生產補貼政策雖然有力地調動了農民的生產積極性，但補貼的力度和發達國家相比還存在很大的差距，并且隨著時間的推移，補貼政策的效果在逐漸減小。因此應適度加強對谷物生產的補貼力度，調動農民發展生產的積極性。與此同時，應在完善現有谷物生產補貼政策的基礎上，積極探索新的更加有效的保護農民利益，促進谷物生產發展的補貼機制。

（作者單位：南京財經大學）