我國云計算產業政策發展及分析

王月 中國信息通信研究院技術與標準研究所助理工程師

高巍 中國信息通信研究院技術與標準研究所主任工程師

李潔 中國信息通信研究院技術與標準研究所主任工程師

我國云計算產業政策發展及分析

王月 中國信息通信研究院技術與標準研究所助理工程師

高巍 中國信息通信研究院技術與標準研究所主任工程師

李潔 中國信息通信研究院技術與標準研究所主任工程師

近幾年，我國云計算產業快速發展，在技術、標準、應用等方面取得了眾多成果，其中國家政策支撐發揮了不可或缺的重要作用，但產業發展仍面臨著新的問題與挑戰。本文通過梳理、分析國家和地方云計算發展相關政策，總結產業發展存在的問題，并提出相關策略和建議。

云基礎設施；云服務；云應用；數據中心；政務云

1 引言

從2014年開始，云計算技術就不再出現在Gartner新興技術炒作曲線上，代表著云計算不再是“新興”技術，而成為“主流”技術。近幾年來，全球云計算產業保持平穩發展，但增速逐漸放緩，據Gartner統計，2015年以IaaS、PaaS和SaaS為代表的典型云服務市場規模達到522.4億美元，增速20.6%，預計2020年將達到1435.3億美元，年復合增長率達22%，具體參見圖1。

圖1 全球云計算市場規模（數據來源：Gartner）

在我國，云計算也不再像前幾年那樣火熱，云計算逐漸被產業界所接受，不僅廣泛應用于游戲、視頻、移動互聯網等互聯網行業，也成為政府、金融、交通、制造等傳統產業信息化建設的優先選擇。和國際產業發展相比，我國云計算市場總體保持快速發展態勢。2015年，我國云計算總體市場規模達到378億元，增速31.7%，其中專有云市場規模275.6億元人民幣，年增長率27.1%，預計2016年增速仍將達到25.5%，市場規模將達到346億元人民幣左右（見圖2）。公有云市場規模約102.4億元人民幣，比2014年增長45.8%，增速略有下滑，預計2016年仍將保持高速增長態勢，市場規模可望達到近150億元人民幣（見圖3）。

2 國家云計算政策發展及分析

圖2 中國專有云市場規模及增速（數據來源：中國信息通信研究院）

圖3 中國公有云市場規模及增速（數據來源：中國信息通信研究院）

從2010年開始，國家出臺了一系列政策文件鼓勵和支持云計算產業發展，通過政策支持、資金支持、政府采購等措施帶動云服務的推廣和應用，尤其是2015年，關于云計算創新發展、云計算安全等政策文件相繼發布，有關產業發展的政策方向逐步明確和細化。

（1）2010年，工業和信息化部與國家發展和改革委員會聯合下發《關于做好云計算服務創新發展試點示范工作的通知》，確定北京、上海、杭州、深圳和無錫5個城市先行開展云計算服務創新發展試點示范工作。

（2）2011年，財政部發布《2011年政府采購工作要點》，提出積極探索合同能源管理、云計算等新型服務業態的政府采購工作，不斷拓展服務類采購領域。

（3）2012年，財政部國庫司發布《政府采購品名錄（試行）》，在“信息技術服務”項下新增了“C0207運營服務”類別，并細化為“C020701軟件運營服務”、“C020702平臺運營服務”和“C020703基礎設施運營服務”等項，分別對應SaaS、PaaS和IaaS等云服務。

（4）2013年，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》進一步為推進政府信息化模式轉變明確了方向。

（5）2015年1月，《國務院關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》（國發〔2015〕5號）提出“增強云計算服務能力”、“提升云計算自主創新能力”、“探索電子政務云計算發展新模式”、“加強大數據開發與利用”、“統籌布局云計算基礎設施”、“提升安全保障能力”等六大任務，以及“到2017年，云計算在重點領域的應用得到深化，產業鏈條基本健全，初步形成安全保障有力，服務創新、技術創新和管理創新協同推進的云計算發展格局，帶動相關產業快速發展”的發展目標。

（6）2015年5月，《關于加強黨政部門云計算服務網絡安全管理的意見》（中網辦發文〔2015〕14號）進一步明確黨政部門云計算服務網絡安全管理的基本要求，提出了“安全管理責任不變，數據歸屬關系不變，安全管理標準不變，敏感信息不出境”4條基本要求。

（7）2015年7月，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（國發〔2015〕40號）（簡稱“40號文”）提出“互聯網+”益民服務。

（8）2015年8月，《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）（簡稱“50號文”）提出“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。

從政策文件角度來看，加快產業發展成為云計算發展的主要思想，希望以公共服務為先導，形成產業生態，帶動技術創新；以電子政務為牽引，帶動云計算產業快速發展；以優化布局為目標，實現云計算健康有序發展。安全成為主要著力點，中央網信辦14號文件為黨政機關云計算安全奠定了基礎，提出了具體的管理要求。拓展行業應用成為主要任務，政務、工業、金融、社會服務等領域的應用成為重點突破方向。

3 地方云計算政策發展及分析

從國家政策層面來看，促進云計算發展的宏觀政策環境已經基本形成，而地方云計算產業發展與政策跟進相對差異較大。從政策發布時間和內容來看，地方云計算產業發展可以分為以下3個階段：

（1）產業創新、管理協調階段

2010年左右，部分城市云計算發展先試先行，產業規劃與布局相對較早，現已進入產業創新、管理協調階段。例如，北京市、上海市2010年就分別發布北京“祥云工程”行動計劃、上海推進云計算產業發展行動方案，深圳市2013年已制定《深圳市電子政務信息安全管理試行辦法》、《深圳市電子政務公共資源管理暫行辦法》等制度，為規范和促進政務云快速發展奠定了良好基礎，杭州市2015年發布《杭州市人民政府辦公廳關于推進杭州市智慧電子政務建設工作的若干意見》，政務云建設已進入智慧發展階段。北京、上海、杭州、深圳和無錫作為云計算創新發展試點城市，電子政務云及云計算產業起步較早，產業生態、政策法規等相對比較完善。此外，成都、南京、福建等經濟較發達地區也在2010年前后開始電子政務云相關嘗試，如成都市2010年發布《云計算應用與產業發展“十二五”規劃綱要》，建設電子政務云平臺，目前政務云平臺建設和應用較為先進和完善。

（2）產業起步與發展階段

2015年，國家出臺相關政策后，部分省市制定地區云計算發展戰略與規劃，進入產業起步與發展階段。繼2015年國務院發布國發〔2015〕5號文件以來，包括河北、甘肅、重慶、山西、廣東、安徽、青海、云南、遼寧、吉林等在內的十多個省市先后發布地方“促進云計算創新發展培育信息產業新業態實施意見”的政策文件，重點圍繞完善云計算基礎設施、增強云計算服務能力、提升云計算自主創新能力、探索電子政務云計算發展模式、加強大數據開發與利用、提升安全保障能力、促進云計算服務應用示范、優化云計算產業布局等方面，其中政務云示范引領成為重要抓手，但不同地區發展重點和目標各不相同，部分地區發布政策的同時制定重點任務分工及進度安排，明確階段性具體工作。

（3）解決地方發展難題，推動地方產業和經濟

部分經濟欠發達省市根據地區產業特點制定相應政策，希望運用云計算、大數據等技術解決地方發展難題，推動地方產業和經濟，其中信息產業發展仍為重點，云計算作為重要發展契機。西部地區希望運用云計算等新技術加快扶貧脫貧，如廣西不斷完善網絡基礎設施建設，開發扶貧綜合管理信息系統，構建脫貧攻堅大數據應用子平臺，并于2016年發布《關于印發脫貧攻堅大數據平臺建設等實施方案的通知》。

從云計算政策發展目標和重點來看，不同地區因氣候環境、產業基礎、區域經濟定位不同，發展策略和側重點也有所不同，總體可以分為3類（見圖4）。

●以“云計算基礎設施”為重點，希望依托數據中心業務帶動云計算產業發展

圖4 地方云計算政策發展重點

氣候較冷、適宜布局數據中心的北方、西北地區，如內蒙古、河北、寧夏、吉林、黑龍江等符合《關于數據中心建設布局的指導意見指導意見》一、二類地區的省市，以“云計算基礎設施”為重點，希望依托數據中心業務帶動云計算產業發展。例如，河北省以張北、承德、廊坊數據存儲為主線，促進京津冀協同發展，張北、廊坊等地數據中心產業發展迅速，已經吸引大量數據中心企業；內蒙古、吉林等依托寒冷的氣候環境條件和能源充足的優勢，已建成大量數據中心，且以大型、超大型數據中心為主；山西、重慶等地區將引進數據中心和云服務企業作為重點任務，發展數據存儲等業務。另外，安徽、江蘇等地區希望以電子設備制造業為突破點帶動云計算產業鏈發展，將云計算基礎設備制造業作為發展重點。

●將“云服務”作為發展重點，著力發展云計算服務與核心技術

以北京、上海、廣東等為代表的發達地區產業起步較早，產業基礎較好，將“云服務”作為發展重點，著力發展云計算服務與核心技術。2015年，北京市出臺《“中國制造2025”北京行動綱要》，提出未來5～10年以推動“在北京制造”向“由北京創造”轉型為主線，全面實施“3458”行動計劃，重點培育“新產業生態”，實施包括云計算與大數據在內的八大產業專項；2016年，發布《堅持“四個發展”理念深入推動北京市云計算產業新發展》，提出北京市高度重視云計算產業發展，在發展云計算與大數據產業方面處于全國領先地位，已形成規模化發展的產業形態，將堅持“協同促發展”、“應用促發展”、“融合促發展”、“開放促發展”的理念，持續推進產業創新。廣東、浙江等沿海地區依托本地的互聯網企業、軟件企業及創業企業，重點圍繞云計算產業、技術及配套產業建設云計算產業生態。

●將“云應用”作為發展重點

其他省市將“云應用”作為發展重點，以山東、福建、浙江為代表的地區以發展電子政務云應用、智慧城市為重點突破口，新疆、西藏、甘肅、青海等西部地區以云計算促進信息產業發展為主要方向，以廣西、貴州、四川為代表的中西部地區希望運用云計算、大數據解決扶貧脫貧問題。

貴州省已建成全國領先的大數據資源中心和大數據應用服務示范基地，成為國家級大數據綜合試驗區；河南省從基礎網絡層、云數據中心層、數據資源層、開發應用層4個層次推進云計算大數據開放合作；江西省建設完善“云+網+端”的新一代基礎設施，推動大數據與云計算技術的融合，打造社會治理新模式。

4 我國云計算產業發展取得的成果及存在的問題

在國家和地方云計算相關政策的大力支持下，我國云計算產業實力不斷增強，逐步進入成熟階段。

（1）在產業市場方面，產業規模保持快速增長，其中公有云市場保持40%以上的增長，遠高于全球公有云的平均增速，培育了一大批龍頭企業，產業活力持續增強。

（2）在服務應用方面，政府、金融、制造業等傳統行業出現大量典型應用案例，如“云上貴州”、“數字福建政務外網云計算平臺”、“金電云”、“山東工業云創新服務平臺”等，解決了傳統行業在信息化建設、系統升級、創新應用等方面的眾多難題，云計算在壯大新興產業、促進傳統產業轉型升級方面的作用日益凸顯。

（3）在技術標準方面，我國云計算核心技術自主研發能力持續增強，在虛擬化和云管理平臺解決方案上，采用開源和自研的比例持續上升；云計算標準體系已基本建立，2016年6月可信云相關標準被國際電信聯盟ITU采納，標志著我國云計算標準得到了更廣泛的國際關注和認可。

云計算產業發展取得眾多成果的同時，仍然面臨著核心技術競爭力不強、服務安全風險、行業需求未有效滿足等問題與挑戰，具體如下：

●云計算基礎設施層面

一是部分省市以發展云計算、大數據為由，盲目建設大量數據中心產業園區，部分地區存在數據中心低水平重復建設，應用不足等現象。

二是數據中心相關指導政策發布后，適宜發展數據中心產業的地區積極響應產業發展布局，但在建設使用過程中遇到了電力、網絡、應用不足等難題。

三是數據中心所需的專業技術人才仍是阻礙產業發展的一大關鍵問題，尤其是偏遠欠發達地區。

四是云計算基礎設備領域，出現了以天蝎整機柜服務器、微模塊數據中心為代表的眾多自主創新成果，但多以設計創新為主，服務器、供電、制冷以及基礎芯片等核心領域的關鍵技術仍有待突破。

●云服務層面

我國云計算市場已經涌入了以BAT為代表的互聯網企業，以三大運營商為代表的電信企業，以Ucloud、青云為代表的技術創新型企業，以及微軟、IBM、AWS等國際巨頭，云服務市場競爭激烈，但缺乏明確有效的監管政策和手段，服務規范、管理責任、安全風險、信用體系等方面仍存在問題。

另一方面，我國云計算企業在云計算操作系統、虛擬化、云間網絡等領域的核心技術能力仍有待提高，云計算產品種類和功能尚不豐富、完善。

●云應用層面

國內云計算行業應用存在需求不足，供給能力不強，供需雙方不匹配的問題，除政府行業外，制造、金融行業等傳統行業雖然出現部分應用案例，但整體上應用滲透比例相對較低，一方面由于部分傳統行業信息化水平較低，另一方面云服務商服務能力不足。

在國家政策文件的指導下，政府行業的云應用進展相對較快，取得了顯著成效，但部分省市政務云仍然以數據中心、云平臺建設為主，將原來的信息系統逐步遷移到云上，云計算的深入應用不足。由于云服務企業的產品技術能力、安全保障能力參差不齊，導致政府在云計算采購過程中存在供應商選擇難題，同時在采購云服務后的服務持續監督管理方面缺乏有效機制，云服務質量無法得到有效保障。

5 對于我國云計算新階段發展的策略建議

總體來看，目前我國云計算產業已經具備了良好的基礎，未來發展前景十分廣闊，但是面對一系列問題與挑戰，需要從技術、標準、政策、監管、法律等多個方面結合起來，多管齊下共同保障行業快速健康發展。

（1）進一步完善云計算基礎設施

一是在國家和地方政策的指導下，繼續推進數據中心產業健康合理布局，充分利用地區發展基礎和優勢，根據地方產業和環境特點實現差異化發展，同時充分發揮現有數據中心存量的作用，做好東西部地區有效對接。

二是充分利用整機柜服務器、微模塊數據中心的創新推進服務器和數據中心產業技術創新向外延伸，帶動國內空調、電源、供電、散熱等領域的技術突破，為主板、芯片、硬盤等基礎元器件領域創新增添新的發展機會。

（2）加快推進國內云服務企業創新發展

加快云服務市場監管政策文件的出臺，市場監管做到松緊有度，在保障國內云計算行業健康發展的前提下，引入國際龍頭企業，充分利用國際合作，帶動國內企業的技術創新。

另一方面，加大財稅扶持力度，推進云計算重大工程，在云計算平臺管理、數據處理與分析、安全監控等關鍵技術領域實現重點突破，提升云計算企業的服務能力。

（3）重點激發傳統行業云計算應用需求

充分利用互聯網、政府行業的發展經驗帶動其他傳統行業的云應用，加快傳統行業單一云計算應用案例向云計算平臺解決方案的演進。繼續推進政務云應用示范引領，在政府信息化和公共服務領域深化云計算創新應用，帶動云計算產業的快速發展。結合智能制造、工業4.0、工業互聯網等發展契機，加快推進制造業領域的云應用，促進制造業轉型升級。借助金融行業體制改革和系統升級，充分利用開源技術推進金融行業云應用的落地。

Policy research on cloud computing in China

WANG Yue，GAO Wei，LI Jie

In recent years， cloud computing industry developed rapidly in China， with many achievements in technology， standards and applications， for which the national policies have played an indispensable role， but still facing lots of problems and challenges in the new stage. This article analyzed national and local policies related to cloud computing， summed up the problems of industrial development and put forward relevant policy suggestions.

cloud infrastructure；cloud service；cloud applications；data center；government cloud

2016-09-20）