試論我國政府與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

呂春蕾?鄭海照

摘 要：我國政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)著主體作用，當(dāng)前，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面存在政府責(zé)任劃分不合理，供給中政府決策機(jī)制的自上而下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給受政府財(cái)力的限制等問題，所以要合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中自下而上的決策機(jī)制，加大中央、省級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

關(guān)鍵詞：政府；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給困境

長期以來，我國農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后一直是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸因素，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給事關(guān)“三農(nóng)”問題的解決、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，而建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的題中之義就要求充分發(fā)揮政府在供給中的主體作用。基于此，分析我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的政府原因，探討如何更好地發(fā)揮政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體作用，成為當(dāng)前值得深入研究的課題。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品、政府在供給中的主體作用與供給困境

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定

根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品理論，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指那些對(duì)維持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民的生產(chǎn)和生活水平具有重要意義，但是單靠農(nóng)民個(gè)體和家庭的力量又無力提供，或者即使可以提供也因難以有效排他而缺乏激勵(lì)機(jī)制來提供的物品。

（二）我國政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體作用

分散的家庭承包經(jīng)營方式，要求政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)主要責(zé)任。1978年以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革形成了以家庭小生產(chǎn)為基礎(chǔ)的分散農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)民出于投資收益比較，不愿主動(dòng)增加公共產(chǎn)品的供給，很難實(shí)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家那樣利用市場集中度來達(dá)到家庭農(nóng)戶某些公共事務(wù)的內(nèi)部化，從而迫切需要政府提供中介連接機(jī)制的公共產(chǎn)品需求。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)公共產(chǎn)品的依賴性強(qiáng)，需要政府投入的范圍廣。與工業(yè)連續(xù)不斷地重復(fù)機(jī)械化生產(chǎn)相比，農(nóng)業(yè)必須與自然生產(chǎn)交織，生產(chǎn)經(jīng)營具有不確定性和復(fù)雜性，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢又直接制約著邊際產(chǎn)出率，因此，客觀上對(duì)農(nóng)田水利等規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)和確保基本農(nóng)田生產(chǎn)的公共產(chǎn)品有著天然的第一需求。而農(nóng)民基本生存所需要的基礎(chǔ)設(shè)施因其邊遠(yuǎn)和自然條件的限制往往相對(duì)成本高而難以像城市那樣可以通過市場化的方式加以解決，亟待通過公共財(cái)政投入予以滿足。

（三）我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境

一是供給數(shù)量不足。截止2010年，全國仍有近4萬個(gè)建制村不通公路，近1萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路；仍有50 %的行政村沒有通自來水，60 %的農(nóng)民沒有合格、衛(wèi)生的廁所，絕大多數(shù)村莊無排水系統(tǒng)，多數(shù)農(nóng)村沒有專門的垃圾收集和處理渠道。一項(xiàng)關(guān)于“南京市城郊新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)戶對(duì)政府公共產(chǎn)品投資需求”的調(diào)查表明：農(nóng)村的“排灌系統(tǒng)”“溫室建設(shè)”“住房條件”是與農(nóng)民自身生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品， 分別只有39.4%，14.5%和15.7%的農(nóng)戶認(rèn)為政府有投資；農(nóng)村田間灌溉系統(tǒng)大都是在20世紀(jì)60—70年代修建的，自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村的灌溉系統(tǒng)基本上就再也沒有大規(guī)模修建過。

二是供給結(jié)構(gòu)不平衡。一項(xiàng)2012年的關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給”的調(diào)查顯示：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品中，各項(xiàng)目的選擇人數(shù)比例的懸殊較大，有的高達(dá)90%多，如道路、水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村合作醫(yī)療選擇人數(shù)比例都是92.7%，提高義務(wù)教育質(zhì)量是94.3%；有的則很少，甚至缺失，如對(duì)子女上學(xué)提供幫助、減輕教育負(fù)擔(dān)的選擇人數(shù)僅為14人，組織勞務(wù)輸出僅為5人，而當(dāng)時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)和提供就業(yè)崗位三方面的選擇人數(shù)都是0。這說明當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍然存在比較突出的不平衡

2 我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的政府原因

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府責(zé)任劃分不合理

長期以來，我國政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任的劃分上非常不清晰，分稅制改革后中央和省級(jí)政府財(cái)權(quán)在握，卻沒在充分履行和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的事權(quán)。從中央到地方各級(jí)政府都承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，但卻沒有明文規(guī)定各級(jí)政府責(zé)任上的劃分，本該由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品表現(xiàn)為通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供，從而導(dǎo)致各級(jí)政府自上而下層層推卸責(zé)任，最終大多落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織身上，使得鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)過重。

實(shí)行分稅制后，財(cái)權(quán)有向中央及省政府集中的趨勢而事權(quán)卻逐級(jí)下放，一些本該由中央及省政府供給的純公共產(chǎn)品被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)等，尤其在免收農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了主要的財(cái)政來源，陷入了財(cái)政困境，加之多年來積累的債務(wù)，以及中央政府轉(zhuǎn)移支付資金不能足額到位等各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不放棄對(duì)一些公共產(chǎn)品的供給。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府決策機(jī)制的自上而下

我國目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制被總結(jié)為“自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策程序”，即我國基層政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中起支配作用的變量，不是農(nóng)村的需求而是自上而下考核的政績和規(guī)模，公共產(chǎn)品的供給很大程度上決定于上級(jí)的偏好，由上級(jí)決定公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量。公共產(chǎn)品供給缺乏合理的決策機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給脫離了地方的實(shí)際需要。

具體到我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府而言，這一不合理的決策機(jī)制就體現(xiàn)為縣鄉(xiāng)壓力型體制。目前縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核普遍實(shí)行“一票否決制”，即縣政府把任務(wù)和指標(biāo)分配下派給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷、工資福利等都與完成這些指標(biāo)情況密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的考核和問責(zé)制度主要體現(xiàn)了上級(jí)政府的要求和滿意度，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正服務(wù)的對(duì)象——農(nóng)民，無法參與監(jiān)督，對(duì)其任務(wù)的完成，工作質(zhì)量的好壞沒有任何發(fā)言權(quán)。所以，面對(duì)這種壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)背離其為民服務(wù)的真正角色，而將主要精力投放在完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)、應(yīng)付各種檢查評(píng)比上，疏于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展。在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)，熱衷于投資見效快、周期短、能體現(xiàn)政府官員政績、能被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看得見的“政績工程”和“面子工程”的公共項(xiàng)目上，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品無效供給膨脹，不能滿足農(nóng)戶的真正需求。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給受政府財(cái)力的限制

據(jù)統(tǒng)計(jì)，90年代以后，農(nóng)業(yè)支出的總量雖然在不斷增加，占國家財(cái)政支出的比重卻一直呈下降趨勢。近年來，中國政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了對(duì)“三農(nóng)”投入的不足，并連續(xù)頒發(fā)了多個(gè)中央一號(hào)文件，加大了對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政資金投入量。要確保財(cái)政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入增長幅度都要高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度。預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資要繼續(xù)向重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目傾斜。

實(shí)踐中，在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，地方政府承擔(dān)著70%以上的公共產(chǎn)品的供給，僅義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重就高達(dá)89%，這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)，所需支出基數(shù)大、增長快。而縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)源多來自本地經(jīng)濟(jì)總量，增長小且零星分散難以征收，上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又很有限，憑借本級(jí)政府的財(cái)政收入更無力滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求

3 改善政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中主體作用的政策建議

（一）合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

需要根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)。受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央提供，受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，由相應(yīng)層級(jí)的地方政府提供，具有效益外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。

同時(shí)，要遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，完善中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)政分配體制。一方面，按照建立公共財(cái)政框架的要求，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，尤其要明確省以下特別是縣（市） 、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級(jí)政府的支出責(zé)任。另一方面，應(yīng)完善財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入范圍。要根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)以及與之相適應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任和各地的收入分布格局，明確各級(jí)政府尤其是縣（市） 以下政府的財(cái)政收入，保證基層財(cái)政有穩(wěn)定的收入來源。

（二）建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中自下而上的決策機(jī)制

自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是靠行政計(jì)劃和行政指令推動(dòng)，這種由外生變量即來自外部的各種因素來決定公共產(chǎn)品的供給方式，既有其優(yōu)點(diǎn)，也有不足之處，會(huì)產(chǎn)生供給與需求不一致的矛盾。因此，要進(jìn)一步完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，既發(fā)揮各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的引導(dǎo)和支持作用，又發(fā)揮基層民眾的能動(dòng)性，從基層需求主體那里來校正和反饋真正的供給需求和各地不同的差別化需求信息。

應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)所管轄農(nóng)村進(jìn)行深入調(diào)查，總結(jié)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。各地區(qū)農(nóng)村因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，公共產(chǎn)品的急需項(xiàng)目也不同，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，通常對(duì)道路、水利設(shè)施，農(nóng)業(yè)信息、技能服務(wù)，最低生活保障等需求較高；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，則對(duì)生活環(huán)境、文化娛樂設(shè)施等方面的需求較高。所以，自下而上的供給體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可根據(jù)農(nóng)民對(duì)各種農(nóng)村公共產(chǎn)品的急需程度，選擇農(nóng)民最需要的公共產(chǎn)品有針對(duì)性地先提供，解決燃眉之急。

（三）加大中央、省級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付

免除農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入巨大財(cái)政困境，雖然上級(jí)就個(gè)別項(xiàng)目（如鄉(xiāng)村教師工資等） 進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付給予了全額彌補(bǔ)，但多數(shù)資金實(shí)行封閉運(yùn)行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去靠調(diào)劑統(tǒng)籌等方式來彌補(bǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足的能力，有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)負(fù)債狀況，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更加力不從心。在這種情況下，必然要求國家加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政支持。議一些涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活最基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品，應(yīng)由國家來提供，地方政府負(fù)責(zé)進(jìn)行具體實(shí)施，如大型道路、水利設(shè)施建設(shè)，環(huán)境保護(hù)，醫(yī)療、最低生活保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)，義務(wù)教育等。

中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，即為實(shí)踐中的有益探索。中央和省級(jí)財(cái)政積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，從財(cái)政預(yù)算中安排一定資金作為“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。按照“先建后補(bǔ)、適當(dāng)補(bǔ)助”的原則，根據(jù)地方財(cái)力狀況等客觀因素，由中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政適當(dāng)予以獎(jiǎng)補(bǔ)。中央、省級(jí)財(cái)政先預(yù)撥部分資金啟動(dòng)試點(diǎn)工作，年終財(cái)政決算時(shí)，全面兌現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，多退少補(bǔ)。村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的范圍，主要是以村民“一事一議”籌資籌勞為基礎(chǔ)、支農(nóng)資金沒有覆蓋的村內(nèi)水渠（灌溉區(qū)支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機(jī)電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施，村內(nèi)道路（行政村到自然村或居民點(diǎn)）和環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。

同時(shí)，可以考慮在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的進(jìn)程中少開征新的稅種，并將新開征的稅收大部分留給基層財(cái)政，增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力，保證有足夠的資金用于公共產(chǎn)品供給；可以用法律法規(guī)的形式規(guī)定公共產(chǎn)品供給支出占財(cái)政支出的比重，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有穩(wěn)定的資金來源。

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