日本消費稅改革：增稅抑或延期的兩難困境

李清如（中國社會科學院日本研究所 北京 100007）

日本消費稅改革：增稅抑或延期的兩難困境

李清如（中國社會科學院日本研究所 北京 100007）

日本消費稅改革一直是備受關注的議題。繼2014年末日本政府決定將原計劃于2015年10月上調消費稅稅率至10%的方案推遲一年半之后，今年6月1日，日本首相安倍晉三再次宣布將該方案推遲兩年半至2019年10月執行。此舉一出，日本各界反應不一，消費稅改革再次成為日本社會經濟領域爭論的焦點議題。

一、幾經波折的改革歷程

日本現行消費稅屬于間接稅的范疇，與我國增值稅相類似，以國內銷售商品或者提供勞務各環節的增值額作為課稅對象。消費稅是日本稅收體系的重要組成部分，據日本財務省的統計數據，2016年度①即財政年度，日本財政年度為公歷4月1日至翌年3月31日。日本消費稅預算額17.2萬億日元，約占一般會計稅收的三成。②參見：日本財務省.「一般會計稅収の推移」［EB/OL］.http://www.mof.go.jp/tax_policy/summary/condition/010.htm.日本消費稅自設立到其后幾次調整，可謂歷經波折，雖然長期經濟低迷并不能全然歸咎于消費稅增稅，日本國內對此也有共識，但是消費稅改革仿佛成為了日本政壇難以撫平的創傷，觸碰這一話題的歷屆政府，大多付出了沉重的政治代價。③參見：産経ニュース.「『平成9年のトラウマ』終止符打てるか」［EB/OL］.http://www.sankei.com/economy/news/131003/ecn1310030018-n1. html.

日本設立一般消費稅的構想始于20世紀70年代。戰后，日本形成以直接稅為主體的稅收制度，間接稅則主要針對特定的商品和服務有選擇地進行征收，征收范圍有限。石油危機爆發之后，日本經濟增速放緩，以直接稅為主體的稅收制度開始顯露弊端，同時，受社會保障支出增加等因素的影響，財政收支出現惡化，財政赤字不斷擴大，政府不得不開始大量發行國債。為了擺脫財政困境，1979年，時任日本首相大平正芳提出開征稅率為5%的一般消費稅，遭到社會民眾和在野黨，甚至執政黨內部的抵制，自民黨在之后的大選中受創，議席大幅減少，首次消費稅議案以失敗告終。

1987年，中曾根康弘首相提出設立新型間接稅即銷售稅，但該議案很快在反對聲中被廢棄。1988年，竹下登首相采取征收消費稅與降低所得稅相配合的混合策略，最終推動了消費稅的立法。次年，消費稅法開始實施，日本消費稅以3%的稅率正式登上歷史舞臺。但是此后不久，受里庫路特賄賂丑聞影響，竹下登下臺，隨后的參議院選舉以消費稅和里庫路特事件為焦點，自民黨慘敗收場。

1994年初，細川護熙首相提出廢除消費稅，改征稅率為7%的國民福祉稅，此舉受到朝野內外的強烈反對，發表次日便匆匆撤回，隨后不久內閣倒臺。1997年，橋本龍太郎首相提出財政重建計劃，以1994年村山富市內閣期間確立的稅制改革大綱為基礎，實現了將消費稅稅率由3%上調至5%的構想。但是緊接著亞洲金融危機爆發，日本從此陷入了長期的通貨緊縮與經濟蕭條的困境。在1998年參議院選舉中，自民黨慘敗，橋本內閣解散。

2009－2012年民主黨執政期間，圍繞消費稅增稅問題，民主黨內部產生分裂。鳩山由紀夫首相以“執政期間不會提高消費稅稅率”為施政方針，成功實現民主黨政權的上臺。但是，繼任的菅直人首相提出以財政重建和創造就業為最大課題，逆轉鳩山內閣的施政方針，推動消費稅增稅。圍繞消費稅增稅與否的問題，民主黨內部爭議不斷，黨內要員各自站隊，政治斗爭愈演愈烈。此后，野田佳彥首相執政期間，積極推動“社會保障與稅制一體化改革”相關法案的成立，由此黨內斗爭更加激烈，開除黨籍和自行脫黨事件時有發生。2012年8月，包括消費稅改革在內的8項法案終獲通過，確定了2014 年4 月1 日上調稅率至8%和2015年10 月1日上調稅率至10%的分階段增稅方案，同時明確將消費稅改為特定目的稅，稅收收入全額作為社會保障財源。民主黨政權于年末下臺。

2012年末，安倍晉三再次出任日本首相。以野田內閣期間通過的法案為基礎，經過反復討論，2013年10月，安倍首相正式宣布于2014年4月1日如期啟動消費稅增稅方案。在1997年橋本內閣上調消費稅稅率至5%的17年后，消費稅稅率正式上調至8%，而這一稅率由于之后的兩次延期增稅持續至今。

二、消費稅增稅對日本經濟增長造成很大壓力

在2014年4月正式上調消費稅稅率前，日本政府針對消費稅改革的利弊曾經組織過多次研討和試算。同時，為了緩解增稅對宏觀經濟造成的下行壓力，日本政府宣布實施總規模達5.5萬億日元的補充預算，主要用于東日本大地震災后重建、災害防范和治理、設備投資和科技研發、對低收入者和育兒家庭的補貼、對老齡人口和殘障人士的支援等。雖然實施了財政刺激，但消費稅增稅對經濟的沖擊仍然超出了預期。消費稅稅率增加后，日本經濟增長率一直在零值附近徘徊，私人消費受打擊沉重，財政健全化和經濟活力化的良性循環并沒有實現。

進入2013年第四季度之后，由于消費稅確定如期增稅，市場反應出明顯的超前消費傾向，住宅和汽車等大型耐用消費品的銷售額大幅上升，2014年第一季度，實際GDP環比增長1.3%，私人消費環比增長2.2%。但是，增稅后的2014年第二季度，實際GDP環比直降2.1個百分點，換算為年率達-8.1%，創2009年金融危機發生以來的最大跌幅。雖然此前普遍估計GDP和私人消費在增稅后會經歷一個先降低再回升的過程，但這一跌幅仍然超出了預期。①張季風.消費稅增稅后的日本經濟透視［J］.東北亞學刊，2014，（5）.在劇烈震蕩之后，實際GDP增長率有所回升，此后一直在零值附近上下波動，沒有顯示出經濟回暖的趨勢。

相對來說，消費稅稅率上調之后，占GDP約六成的私人消費受到更為深刻的沖擊。增稅后的2014年第二季度，私人消費環比下降4.8個百分點，此后再難恢復。對比1997年4月的增稅改革，2014年4月的增稅對消費的影響更加明顯，右圖分別以增稅前一年的1996年第2季度和2013年第2季度為基準，列示了兩次增稅對于私人消費的影響。增稅前，由于超前消費的帶動，私人消費均經歷了大幅上升，增稅后又大幅回落。但是，1997年私人消費在回落后逐漸恢復到增稅前的水平，而2014年私人消費大跌之后，再也沒能反彈，一直在低位滯留。

值得關注的是，日本國內對消費稅增稅的抵制情緒也在蔓延。日本厚生勞動省在2014和2015連續兩年所做的國民生活基礎調查結果顯示，超過6成的日本家庭感到“生活困苦”，消費稅增稅被認為是其中一個重要原因。2016年4月，針對是否應當如期上調消費稅稅率至10%的話題，朝日新聞社組織的輿情調查顯示，59%的受訪者認為“應當延期”，32%的受訪者認為“不應當延期”；在讀賣新聞社的輿論調查中，回答“應延期增稅”和“應按原定時間增稅”的比率分別為65%和29%。而在2015年5月每日新聞社的輿情調查中，贊成延期的比率達到66%，反對延期的比率僅為25%。媒體輿論對政府判斷也形成了一定的壓力。

2014年11月18日，安倍首相第一次宣布推遲消費稅增稅時曾宣稱，“此次將消費稅稅率上調時間推遲18個月，18個月之后，不會再次延期，在此明確地向大家斷言”，但是時隔一年半便又提出“有了不同的新判斷”，再次推遲增稅，這相當于政府公然違約。一時間，批判和諷刺之聲不絕于耳。對于領導人和執政黨來說，這并不是什么光彩的事情，但是即便如此，安倍還是最終決定再次延期上調消費稅稅率，除了迎合民意的政治考量外，也反映了日本經濟形勢已經非常嚴峻，到了不得不延期增稅的地步。

三、延期增稅難挽經濟頹勢

對于第二次增稅延期，安倍晉三首相表示，“新興經濟體增長速度下滑，世界范圍內需求萎縮，消費稅增稅可能造成內需惡化，因此作出延期上調消費稅稅率的判斷”。但是，推遲消費稅增稅不僅難以扭轉日本經濟長期低迷的局面，還可能造成財政狀況進一步惡化，對財政重建和社會保障體系的維持產生不利影響。延期增稅不是解決問題，而是回避問題。

1997年與2014年日本消費稅增稅對私人消費的影響

“安倍經濟學”出臺后的三年（2013-2015）間，日本平均經濟增長率僅為0.6%，占GDP約六成的私人消費萎靡不振，這其中固然有消費稅增稅的影響，但是更深層次的原因在于日本國內的結構性問題。泡沫經濟崩潰之后，日本居民實際收入長期得不到改善，職工工資報酬基本處于停滯或負增長狀態。據厚生勞動省調查數據顯示，2013-2015年，實際工資增長率分別為-0.9%，-2.8%和-0.9%，連續三年惡化。①參見：日本厚生労働省.「毎月勤労統計調査 平成27年分結果確報」［EB/OL］.http://www.mhlw.go.jp/toukei/itiran/roudou/monthly/27/27r/27r. html.與此同時，社會貧富差距進一步擴大，年收入400萬日元以下和700萬日元以上的家庭比例升高，而年收入在400萬～700萬日元之間的中等收入家庭比例降低，中間層受到擠壓。②參見：森信茂樹.「消費増稅再延期①～増稅先送りで生じる二つの問題～」［EB/OL］.NHK、http://www.nhk.or.jp/kaisetsu-blog/400/249470. html.實際收入的降低和貧困人口的增加限制了消費能力，民眾對未來收入的悲觀預期削弱了消費意愿。

少子老齡化則是另一個重要因素。出生率低下，老齡人口增加，勞動供給日漸不足，社會保障支出不斷擴大，民眾對日本社會保障體系的可持續性產生擔憂，對未來生活和養老感到強烈不安。在這種擔憂和不安中，很難喚起消費意愿。因此，消費稅增稅僅是表層原因，實際收入降低，貧富差距擴大，勞動人口減少，老齡化加劇等問題得不到解決，經濟增長和消費需求就難有起色。

不僅如此，延期增稅還可能造成日本財政困境進一步加劇，社會保障體系更難維持。近年來，日本的財政現狀一直不容樂觀，為了彌補財政缺口，政府連年增發公債，使得債務余額不斷累積。2015年，日本政府債務余額與GDP之比達到229.2%，超過深陷債務危機的希臘，在主要發達國家中為最高。根據2016年度財政預算，超過三分之一的財政收入需要依靠公債發行，近四分之一的財政支出被用于債務還本付息。至2016年度末，公債余額累計達到838萬億日元，相當于當年度一般會計稅收的近15倍，國民人均負擔超過660萬日元。③參見：日本財務省.「わが國の稅制·財政の現狀全般に関する資料（平成28年4月末現在）」［EB/OL］.http://www.mof.go.jp/tax_policy/ summary/condition/index.htm.雖然安倍反復強調，即使推遲消費稅增稅，也要堅守財政健全化目標，到2020年度基礎財政收支實現盈余。但是，根據日本內閣府2016年7月最新的“中長期經濟財政試算”，即使在理想狀態下，即安倍經濟學“三支箭”均有效發揮了作用，中長期內名義GDP實現3%以上，實際GDP實現2%以上的增長率，基礎財政收支到2020年度仍有5.5萬億日元的赤字。①參見：日本內閣府.「中長期の経済財政に関する試算（平成28年7月26日経済財政諮問會議提出）」［EB/OL］.http://www5.cao.go.jp/keizai2/ keizai-syakai/shisan.html.更何況在過去的20年中，日本名義GDP和實際GDP年均增長率僅為-0.02%和0.78%，財政健全化目標基本不可能如期實現。

與財政狀況惡化相對應的，是社會保障費用的膨脹。自20世紀70年代開始，日本社會保障費用迅速上升，由1970年度的3.5萬億日元增長至1990年度的47.4萬億日元，進一步增長至2016年度的118.3萬億日元。②參見：日本財務省.「社會保障給付費の推移」［EB/OL］.http://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-12600000-Seisakutoukatsukan/0000128233.pdf。2016年度為預算值.到2025年，戰后“嬰兒潮”期間（1947-1949年間）出生的人口將超過75歲，達到“后期老齡化”水平，再加上65-74歲“前期老齡化”人口，老齡人口總數超過3 600萬人，醫療和養老等相關支出將會急劇增加，這就是日本國內普遍擔憂的“2025年問題”。據推算，2025年度日本社會保障費用將達到148.9萬億日元，約為現在的1.3倍，占當年度國民生產總值的近四分之一。③參見：日本財務省.「社會保障に係る費用の將來推計の改定について（平成24年3月）」［EB/OL］.http://www.mhlw.go.jp/seisakunitsuite/ bunya/hokabunya/shakaihoshou/dl/shouraisuikei.pdf.到2060年，少子老齡化進一步加劇，人口總數降至現在的三分之二，其中40%的人口超過65歲，負擔更加沉重。

消費稅作為社會保障特定目的稅，收入全額用于補充社會保障支出，因此，消費稅收入對于日本社會保障體系的維持具有重要意義。社會保障財源主要來自企業和個人上繳的保險金，以及政府負擔部分，而政府負擔部分又主要依靠發行公債和稅收收入。消費稅延期增稅相當于限制了財源，社會保障體系的維持陷入進退兩難的境地。一方面，在支出不斷膨脹、稅收收入受到限制的情況下，如果要維持社會保障水平，則不得不繼續增發公債，或者提高企業和個人的保險金。但是，繼續舉債會造成財政狀況進一步惡化，提高保險金則會加重國民負擔，尤其是少子化造成日本勞動年齡人口不斷減少，平均到個人的負擔大大增加，嚴重打擊勞動者的積極性。另一方面，如果選擇減輕財政和國民負擔，社會保障體系將無法維持，老齡人口和弱勢群體的生活會更加困苦，年輕人對未來的預期也會變得悲觀。因此，消費稅延期增稅在很大程度上加重了日本健全財政和充實社會保障的壓力和難度，現實問題得不到解決，未來形勢愈發嚴峻。

四、2019年能否如期增稅仍是未知

據日本媒體報道，政府在確定消費稅增稅的延期期限時，曾討論過“一年半”或“兩年”，最后出于各方面考慮，確定延期“兩年半”，即推遲至2019年10月。這是由于，如果延期兩年，將會與2019年春季舉行的統一地方選舉相沖突，在選舉前重提消費稅增稅這一話題，可能對選舉造成不利影響，甚至還可能進一步影響2019年夏季的參議院選舉，因此需要推遲至參議院選舉之后。而安倍的自民黨總裁任期到2018年9月結束，如果任期不延長的話，那么安倍首相在任期間就不需要再面對消費稅改革這一為難課題。對此，日本國內也出現“首相推卸責任”的批評。在政治需求優先的情況下，增稅的不確定性增強。

延期“兩年半”的另一個重要原因則是期待東京奧運會能給日本帶來顯著的經濟效應。日本政府認為，受東京奧運會的拉動，投資和消費需求會在2019后半年度進入高峰期，在此時提出消費稅增稅，可以將負面影響降到最低。但是，據日本國內不同機構的試算，奧運會對日本經濟的提振作用非常有限，僅靠奧運會實現景氣復蘇不切實際。④參見：東洋経済.「東京五輪は、本當に景気を上向かせるのか？」［EB/OL］.http://toyokeizai.net/articles/-/132766.再加之世界經濟嚴峻形勢未見緩和趨勢，未來三年日本結構性問題可能更加深刻，經濟和財政狀況很難得到改善，2019年能否如期增稅仍然是未知數。

五、日本消費稅改革的啟示

自20世紀70年代末日本政府提出設立一般消費稅的構想，三十多年來，消費稅改革幾經波折。2014年增稅對日本經濟沖擊嚴重，其后兩次延期增稅不但難以扭轉局面，還造成財政困境加劇，社會保障壓力加大。日本消費稅改革的經驗教訓，對我國財稅體制改革，特別是“營改增”具有借鑒意義。

第一，有計劃有步驟地推進稅制改革，并調動各方積極性。2012年日本修訂消費稅法，計劃分兩步將消費稅稅率提高到10%，但是在2014年稅率提高到8%之后，由于政治和經濟各方面原因，增稅一再推遲。政府內部意見分歧，首相言論前后不一造成了不良影響，同時，政府沒有對增稅對私人消費的影響進行充分評估，消費者特別是低收入群體對增稅抵觸心理強烈，中小企業和地方經濟也受到打擊。在我國全面推開“營改增”的過程中，應特別注意改革的計劃性和步驟性，全面考慮，綜合部署，將稅制改革與人民切身利益相結合，贏得群眾的理解和支持，切實降低企業稅收負擔，調動企業的積極性，為經濟增長注入活力。

第二，建立現代財政制度，充分發揮稅收職能。現代財政制度的重要內容之一是建立全面規范、公開透明的預算制度，在這方面，日本經驗值得借鑒。在日本，千日元以上的政府支出需進入國家級預算，財政決算精確到每一日元，財務省每季度向公眾報告預算使用進度和使用情況，并就預算、決算、公債、借款、國有資產以及其他財政相關事項編制年度財政狀況報告，通過媒體和網絡向國民公開。另外，雖然過程非常曲折，日本還是于1988年設立消費稅法，此后歷次改革均以法律形式作出規定。我國當以“營改增”為契機，促進增值稅立法，充分發揮稅收籌集財政收入和調節分配的職能作用，這對建立我國現代財政制度具有重要意義。

第三，完善社會保障體系，應對人口老齡化壓力。日本人口老齡化的速度非常驚人，20世紀80年代之前，與主要發達國家相比，日本老齡化人口比率一直處于較低水平，到了90年代上升到中等水平，此后迅速上升，2005年一舉成為發達國家中人口老齡化率最高的國家并持續至今。再加之少子化帶來的勞動年齡人口減少，日本社會保障體系的壓力非常大。在20世紀90年代日本少子老齡化問題開始逐漸顯現的時候，日本政府并沒有采取十分有效的措施，導致問題越來越嚴重，以至于到2014年為擴充財源將消費稅設定為社會保障特定目的稅時，僅靠消費稅已經很難完成維持社會保障體系的重任了。我國同樣面臨著人口老齡化壓力，據聯合國統計數據顯示，到2060年，我國人口老齡化率將超過美國等一些發達國家。為此，我們應吸取日本教訓，盡快完善社會保障體系，為應對人口老齡化壓力早做準備，同時還可借鑒日本經驗，穩健性與靈活性相結合，積極拓寬社保資金的籌資渠道。

第四，深化結構性改革，促進經濟可持續增長。結構性改革是G20杭州峰會的重要議題之一，會議通過了《二十國集團深化結構性改革議程》，提出九大結構性改革優先領域，財政改革為其中之一。從日本的情況來看，無論是“安倍經濟學”，還是消費稅增稅或延期，都沒有從根本上解決日本老齡化加速、勞動供給不足、實際收入降低、貧富差距擴大、財政狀況惡化、社會保障費用增加等結構性問題，從而難以扭轉消費需求低迷、經濟增長乏力的局面。我們應以此為鑒，將稅制改革融入我國結構性改革的整體體系中，以“改革議程”的指導原則為依據，拓寬稅基，逐步消除低效稅收支出，提高稅款征收的透明度和效率，重點打擊騙稅和逃稅，通過增長友好型稅收支持全面可持續的社會保障項目。以稅制改革推動結構性改革，以結構性改革指導稅制改革，實現經濟長期可持續增長。

責任編輯：高 陽