增加電力投資仍是新常態下優先戰略

◎謝里 陳輝

增加電力投資仍是新常態下優先戰略

◎謝里 陳輝

當前，我國經濟發展呈現出新常態。對電力行業而言，經濟增速放緩并不意味著應該削減電力投資。基于對電力企業的實地調研，筆者發現電力行業的電網企業和電源企業均存在諸多投資不足現象。電力投資不足不僅制約了電力行業運行效率，而且還成為經濟新常態下國家成功實現供給側結構性改革的掣肘。針對電力行業投資中存在的現實制約因素，本文提出了增加和優化電力投資的方向性建議。

供給側結構性改革；電力投資；優先戰略

不同于以往的總量經濟，經濟新常態是調結構、穩增長的可持續發展經濟。為了使經濟在新常態下持續、健康發展，“十二五”末期，我國啟動了“供給側結構性改革”方案；今年9月，在G20杭州峰會上我國與美國同時向聯合國遞交了《巴黎協定》，這既標志著我國將在節約資源和應對全球氣候變化方面率先作出國際表率，也表明我國將積極迎接經濟新常態帶來的機遇和挑戰。

重要意義

電力作為國民經濟的一個基礎性行業，它是推動經濟社會發展和結構優化的關鍵要素。電力行業的科學、健康和可持續發展不僅成為實現供給側結構性改革的重要保障，而且是我國在國際社會樹立節約資源和環境保護標桿的重要體現。一方面，電力行業是國家經濟發展的先導產業和基礎設施工業，其發展水平不僅關系經濟可持續發展，更關系國家安全和社會和諧。另一方面，電力具有準公共產品特性，使得電力投資成為激活行業鏈和帶動各地區各行各業發展的“鑰匙”。有效的電力投資不僅能提高電力系統運行的安全性與穩定性，大幅緩解電力供應緊張的局面，而且對我國現代化產業體系的加速形成以及產業結構的優化，促進經濟增長和各地區、各行業的協調發展以及應對氣候、資源各類自然因素瓶頸等起到基礎性和決定性作用。

國家能源局發布數據顯示，“十二五”時期居民用電年均增速為5.7%，而該時期電網和電源建設總投資絕對額雖從2011年的7394億元上升到2015年的8576億元，但按可比價格計算年均增速不到4%。如果電力投資按此速度增長，則電力供給不足將進一步成為制約經濟社會實現可持續發展的因素之一。

制約因素

1.投資規模不足

（1）投資主體在經濟新常態下更加關注投資收益率高、回報周期短和風險低的項目，而電力投資規模大、回報周期長、有風險且具有較強的正外部社會效應，使得電力行業投資的社會收益不能完全轉化為投資主體的回報，電力行業相關的投資水平低于社會需要的最優投資水平。近年來，我國電力投資總量雖不斷擴大，但是增速卻呈現不斷下降的趨勢。不僅如此，一些地區的電力投資增長率甚至還長期低于該地區工業投資增長率。作為一項基礎設施，電力項目前期的基礎性投入較大，加之新型城鎮化、新型工業化進程不斷推進，所涉及的電網改造、電源設備改造等項目所需的資金需求壓力不斷增加，導致一些邊遠落后地區的電力基礎設施仍顯薄弱，存在大量的老舊設備和超負荷運行設備，特別是電網事故應急所需的設備、材料等物資儲備嚴重短缺。

（2）雖然發展清潔電力具有技術創新和環境保護的“雙重”正外部性，但是，清潔電力電網和電源投資對技術水平要求較高且易受自然環境的系統沖擊，使其投資具有一定風險且回報周期長，因此，缺乏資金支持使得清潔電力設備檢修和更新等都成為不容忽視的問題。

2.投資結構不合理

（1）近年來，我國電網的建設水平不斷提高，但是電網發展滯后的矛盾也逐漸顯現，如電網投資比例偏低，特高壓電網和配電網“兩頭薄弱”、清潔電力輸電和配電技術不夠強等。經濟新常態模式下開展供給側結構性改革，全社會對于電網大范圍優化配置能源資源以及適應清潔能源大規模開發利用的能力將不斷提出新的要求，未來電力投資需求空間依舊很大；同時，為了能夠滿足居民日益提高的用電需求，增加對電網企業的投資占比、擴充電網規模刻不容緩。

（2）從生態可持續發展的電源結構來看，風電、太陽能單位發電成本逐步降低且外部性強，需要優先發展；而燃煤發電由于不斷受到上網電價、環境污染等多重壓力影響，應逐漸被限制發展。但現實情況是，由于我國煤炭價格下降，燃煤發電利潤豐厚，決策部門在核準燃煤機組項目時，既放松了電源投資監管標準，也未從整體上把握電源投資分布結構，因而，逐漸暴露出電源投資配置不合理、電源結構未與供給側結構性改革以及經濟社會可持續發展的目標相匹配等弊端。

3.企業負債壓力大

電力行業特別是電網企業是具有自然壟斷屬性的一類特殊行業，其市場集中度越高，越能有效降低電力發、輸、送、配和用成本。從電力企業所有權和空間分布來看，專業化從事電力生產和經營的企業包括國家電網公司、南方電網公司以及中國華能集團公司等中央級企業以及其他中央企業在開展“多角化”經營時的二級單位，這些企業依據各地區經濟社會發展對電力的需求，在全國各地區都建有自己的分公司，以盡可能采取規模報酬遞增方式開展電力生產和經營，節約建設、生產和經營成本，保障各地區經濟社會發展對電力的需求。與此同時，一些省、市和自治區政府基于地方經濟社會發展的需要，也建有自己的電網和電源企業。當國家下撥電力行業補貼資源時，中央級的電力企業依據電力補貼對象的分布考慮，必然將補貼資源重點投放到最需要補貼的地區分公司，而其他地區分公司獲得補貼較少。當地方政府分配電力補貼資源時，則更多將資源分配給自建的電網和電源企業，這就使得分布在這些地區的中央級企業分公司在承擔了較多的社會責任和履行國家發展戰略職能的同時，又得不到有效補貼，長期背負債務壓力運營。

政策建議

1.增加電力總投資規模

隨著電能作為基礎性能源在終端能源消費中的比重逐漸提高，各類電力用戶的用電需求必將不斷擴大，加之當前我國正大力推進工業化、城鎮化進程，不斷涌現出的新的用電工藝、電力產品等都將在很大程度上提高電能的替代潛力，用電增速勢必會有所反彈。考慮現實需求和未來經濟復蘇呈現的高電力需求增長，電力供給投資規模水平應略超前于經濟增長水平，且與未來預期的經濟中高速增長水平相適應，這樣才能為我國經濟的進一步增長提供強勁的動力保障。與此同時，由于清潔電力具有“雙重”正外部性，但回報周期較長，因而，應更加注重增加清潔電力的電網和電源行業相關投資。

2.優化電力投資結構

■ 邊城畫角 祁正吉/攝

發達國家的經驗表明，擴充電網投資，可以有效帶動電源結構和分布優化，確保整個電力系統的安全穩定運行。一方面，應當加強跨區跨省電網投資建設的力度，推動各級電網的同步協調改造和發展，著力解決特高壓電網和配電網“兩頭薄弱”問題，增加配網領域的投資，在優質高效地建好特高壓交流輸電等工程的同時，增加特高壓交流輸電投資，擴大特高壓交流輸電投資可達范圍，優化資源配置能力。國際經驗表明，優化電力投資結構，重點應包括通過增加輸、配電網建設優化改造投資，滿足清潔電源及時上網輸配，以激勵清潔電力的生產和消費；當電網受到不可預期的自然或人為沖擊時，及時保障電力發、輸、送、配和用的穩定而增加智能電網建設和改造投資；增加城市輸配電網示范工程建設、農網升級改造工程，加大對農村地區新建、擴建變電站和線路等電力設施以及分布式電網建設和運營相關投資，以解決廣大農村地區供電質量不理想、部分設備過載和線路“卡脖子”等問題。另一方面，經濟新常態下，考慮到電源點分布不均等問題，應在電源分布不足地區因地制宜地增加電源建設項目投資，保障地區經濟發展和社會穩定所需電力需求。同時，優化電源投資結構，增加新能源投資的比例，新增煤電投資應適當減少，核電、風電和水電等清潔能源的投資比重應在保證安全性的前提下有所提高。此外，還須加強新能源技術的研發投資，加快對現有輸電線路的改造升級、清潔能源富集地區的送電通道建設和并網工程建設投資，以進一步提高其吸納清潔能源的能力。

3.加大電力投資的社會效益考核權重

對于電力行業績效的評估不能僅看重投資的經濟成本和經濟收益，而應該在電力行業績效評價指標體系中賦予社會效應和履行國家戰略等相關考核指標較高權重。特別是考慮到電力行業的自然壟斷特性，多數電力企業為國有企業，國有電力企業的監管機構要淡化對電力投資短期經濟回報的考核，加強電力投資的社會效益考核，以此激勵電力企業從長遠角度優化運作和投資。

4. 明確電力投資補貼對象

決策機構以一定的形式給予電網企業相應的投資補貼時，特別是當電力行業受到自然因素和宏觀經濟系統沖擊而受到損失時，需要明確補貼對象，通過有效成本評估確定補貼額度，實行專款定向補貼，確保健全電力補貼機制，避免中央和地方、不同屬級企業之間以及集團企業內部互相扯皮、推諉，既使投資補貼程序更加規范、合理化，又提高電力企業優化生產與經營的動力。此外，對于清潔電力投資以及清潔電力價格應當因時制宜、因地制宜地進行補貼，以鼓勵全社會對清潔電力的發、輸、配和用。

★本文系國家自然科學基金項目（編號：71573074）的階段性成果。

（作者單位：湖南大學經濟與貿易學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.020 ■ 編輯：田佳奇