美國網絡威懾戰略解析及啟示

□ 魏方方 鎖延鋒 惠景麗

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美國網絡威懾戰略解析及啟示

□ 魏方方 鎖延鋒 惠景麗

加強網絡防御，確保網絡空間安全是美國國家安全戰略的重要組成部分。在加強網絡空間自身安全、提高抗攻擊和彈性恢復能力、增強全民網絡安全意識的基礎上，美國提出了“網絡威懾”概念，并將其不斷豐富完善，最終于2015年底，美國政府向國會提交了《網絡威懾戰略》文件，針對網絡空間特性，形成了較為系統的網絡空間安全積極防御戰略，完成了自我防護與抑制“攻擊端”相呼應的立體安全策略，并聲明將利用全部國家力量手段來威懾對美國國家或經濟安全及其切身利益構成重大威脅的網絡攻擊或其他惡意網絡活動。

近年來，美國政府在網絡空間安全領域可謂下足了功夫，做足了文章。2015年12月28日，美國政府向美國會提交了《網絡威懾戰略》文件[1]，試圖通過“網絡威懾戰略”在網絡空間實現“不戰而屈人之兵”的安全目的。根據該戰略，美國將增強“整個政府層面”和“整個國家層面”的應對網絡安全事件的能力，通過多種威懾手段阻止對美國的網絡攻擊行為。該文件提出了一個初始的路線圖，明確了美國政府各部門的任務。今后，隨著形勢的發展，美國政府將根據產生的新威脅和地緣政治的發展不斷調整“威懾戰略”的優先項目[2]。

美國網絡威懾戰略文件基本內容

1)網絡安全是美國及其同盟在21世紀面對的最重要的國家安全焦點。

該文件開宗明義，“在過去的30年里，美國已經越來越緊密地依賴網絡空間。當互聯網帶來空前的社會和經濟機遇的同時，也給國家和經濟安全、敏感企業和個人信息安全帶來了嚴峻的挑戰?！蔽募赋觯?0年前，很少有人預見到網絡空間信息的自由流動將對創新和全球繁榮至關重要。同樣，也很難看出通過網絡空間進行的惡意活動可能威脅到公共安全和人民福利，以及美國的國家安全和經濟安全?，F如今，這些威脅得到了廣泛的認同，而且同樣清楚的是，它們還將持續作為美國面臨的威脅的一部分。”文件強調，“網絡攻擊和一些惡意的網絡活動，特別是由國家或具有高度能力的非國家行為者和目標致力于關鍵基礎設施和關鍵產業在美國進行的那些活動，能對美國國家安全和經濟利益構成重大威脅?！?/p>

2)美國政府通過網絡政策形成網絡威懾力量，實施網絡威懾戰略。

該文件強調，“利用所有的國家機器來威懾網絡襲擊或其他的惡意攻擊活動是美國政府的基本政策”?！懊绹铝τ谧R別和抵御網絡攻擊及其他惡意網絡活動，并懲治妄圖進行此類活動的人員。在這樣做的過程中，我們將使用所有必要的國家權力和適當的手段來保護我們的利益，并保持一個開放、可互操作且安全可靠的網絡空間。”“美國政府試圖通過網絡政策進行威懾。美國政府正在尋求多方面的政策努力，利用所有的國家權力的工具，以打擊對國家構成重大威脅的惡意網絡活動，并威懾那些試圖通過網絡手段損害美國利益的政府或非政府行為。這樣做，既不損害正常發展的全球經濟，而且也是社會進步的助推者。”

3)實施網絡威懾戰略。

網絡威懾戰略的原則：

原則1.運用國家權力范圍內的所有要素形成威懾。美國網絡威懾戰略借鑒了美國在反恐領域和防擴散領域的成功經驗。在這些領域，反擊這種在能力和信息高度不對稱的行為，一種重要方法就是采取更廣泛的威懾概念，那就是采用“整個政府層面”的方法，調動國家力量的所有環節去承受特定的威脅。同樣，美國的網絡威懾政策依賴于國家權力的所有工具(如外交、信息、軍事、經濟、情報和執法)，以及與那些增強美國公民、工業和政府信息安全的公共和私營機構的通力合作。

原則2.要求對手放棄網絡攻擊的企圖。威懾戰略采取影響對手的策略，使對手不要采取威脅國家重要利益的行動。這種影響通過可信的示范能力和意愿使對手相信：限制或放棄會比對抗有更好的結果。

原則3.采取與冷戰時期的核威懾概念完全不同的網絡威懾戰略。冷戰的特點是極少數擁有核武器的國家與兩極體系中的美國和前蘇聯結盟進行對峙的局面。而信息時代，美國擁有占主導地位的軍事能力，但是卻不對稱地依賴于網絡空間，并且面臨著有能力、有專長、意欲對我們造成重大攻擊的那些國家和非國家對手。

原則4.針對網絡威脅的特征與危害制定網絡威懾戰略與戰術。許多網絡工具具有多用途、雙刃劍的特點，能使惡意活動的范圍擴大。網絡工具和攻擊行為可以使用比傳統軍事能力更少的資源進行開發，以相對較低的風險提供更廣的操作，惡意網絡工具可以用來實現對多目標的攻擊，從騷擾到中斷，并且不會造成那種采用大規模殺傷性武器所造成的毀滅性的影響。為了描述網絡威脅的顯著特點，美國政府正在采取一種發展網絡威懾戰略和策略的多學科方法。

美國網絡威懾戰略的組成環節：

第一，拒止性威懾。使對手相信美國能夠阻擊或遏制惡意網絡活動。為此，美國必須部署強大的防御系統并構建彈性恢復系統?！熬苤剐酝氐哪康氖窃噲D說服攻擊者，美國有能力阻止對手發起的惡意網絡威脅活動或攻擊行為，從而減少進行這些活動的動機?！敝匾氖?，“為了使這些威懾力量可信，我們必須部署能迅速從攻擊和中斷中恢復的強有力的防御和彈性恢復系統。”

(1)拒絕攻擊。實施防御、彈性和重建舉措，為關鍵網絡提供更強大的能力，以阻止、減小網絡攻擊或其他惡意網絡活動的影響，并在受到攻擊后快速重建系統。

(2)識別和保護關鍵基礎設施。試圖保護每一個網絡系統不受入侵是不實際的。因此，應該使用基于風險的方法識別關鍵信息基礎設施，這些設施發生的網絡安全事件可以導致對公共衛生安全、經濟安全、國家安全造成災難性的地區性或國家性的影響，從而識別出要保護的關鍵信息基礎設施。

(3)加強重點網絡系統的安全防御。美國政府認識到,一些網絡和基礎設施以及它們所承擔的使命非常關鍵，應予以保護。美國政府與私營機構合作，確定出那些必須受保護并且在網絡安全防護中做得好的關鍵信息系統。政府致力于政府部門之間、政府與私營機構之間的網絡威脅預警信息的共享，以加強集體網絡防御。

(4)共享網絡威脅信息。美國政府非常注重共享網絡威脅和惡意網絡活動的態勢感知，以達到已知漏洞被利用之前就將它們關閉。美國政府正在擴大政府之間、政府與私營機構之間的現有信息共享機制。通過現有機制已經做了很多的工作，包括國防工業基地網絡安全和信息安全計劃、國土安全部的增強網絡安全服務方案和保護關鍵基礎設施信息程序等。

(5)通過網絡安全框架促進最佳實踐。美國倡導通過執行國家標準實現網絡安全的標準化防護，并繼續推動標準化作為改善美國網絡防御系統的主要手段。美國的企業已經開始采用并實現了囊括多個不同部門的標準框架。這意味著許多組織正在通過實施基于標準的措施來保護最敏感的信息，從而提高整體的網絡安全基線，關閉他們網絡中的已知漏洞，并將投資用于進行網絡防御必須的硬件和軟件。

(6)防范內部威脅。文件提到維基解密和美國情報計劃泄露等重大失泄密問題，強調加強保密工作。文件指出，“美國政府加大了對加強美國國家安全機密信息的保護，同時關注減少內部威脅的政策和行動。”具體措施是：①建立高級信息共享和維護指導委員會，“由管理和預算辦公室高級代表和國家安全委員會工作人員共同主持?！雹趯嵭袌绦写? “在國防部長和國家安全局局長的共同領導下，正在制定有效的技術保障政策和標準。”③建立國家內部威脅特別工作組[3](NITTF)。在司法部長和國家情報總監的共同領導下，匯集安全、反間諜活動以及信息安全領域的專家以形成政府層面的內部威脅處理機制來威懾、偵測、減輕內部威脅。

(7)強化政府的網絡防御。美國聯邦政府“通過廣泛實施的網絡安全功能和服務，旨在檢測和防止惡意網絡活動，以更加安全有效地管理內部網絡和系統。雖然作出了持續努力，仍有許多美國政府系統和網絡是脆弱的。為應對這些挑戰，政府部門和機構負責通過網絡安全跨部門的優先目標框架提高其網絡防御能力?！薄俺吮Ｗo聯邦網絡，國防部(DOD)將繼續加強軍隊或國防工業企業的網絡安全防護，以保護數以百萬計的網絡設備和成千上萬存儲機密和非機密的軍事信息飛地。美國網絡司令部與網絡服務機構、國家安全局和國防信息系統局，共同監測國防部的網絡系統運行，并定期向運營商提供威脅和脆弱性信息。國防部還致力于通過建立聯合信息環境(JIE)，使其網絡的整體架構和防御系統現代化。”

第二，成本強加型威懾。即以強加成本的方式實現威懾。通過威脅對手并采取行動，使網絡攻擊者或其他惡意網絡活動者面臨懲罰和高昂成本。這主要包括，對惡意網絡活動發起者強加經濟或強加成本，對惡意網絡活動發起者實施適當的法律制裁，在用盡所有可用選項后使用軍事力量。

(1)對惡意網絡行為主體施加經濟代價的措施?！疤岣邜阂夤粽邔嵤阂饩W絡行為的經濟成本，威懾特定網絡威脅，特別是來自那些企圖通過非法獲取商業秘密破壞美國經濟的對手。政府將采取行動，對進行這類活動的惡意網絡行為主體付出經濟代價，包括違反國際貿易規則或世界貿易組織規則的行為?！薄澳撤N情況下，經濟制裁也是應對網絡攻擊的有效的工具。”文件在例舉了針對東亞某國實施的新的制裁措施后，指出，“在2015年4月總統頒布了一項新的行政命令，授權對那些利用網絡活動給國家安全、對外政策、美國經濟或金融穩定造成重大威脅的個人和實體實施制裁?！?/p>

(2)網絡空間執法行動。即依法打擊惡意網絡行為?！皥谭ㄒ彩且环N有效的應對網絡威脅的威懾方法，無論是通過拒止性威懾(例如取締一個可用于攻擊的犯罪僵尸網絡)，還是通過成本強加型威懾(例如逮捕網絡攻擊的肇事者)手段。雖然在網絡環境下調查和起訴是具有挑戰性的，但美國政府利用這種方式有效地破壞和降低了對手的網絡威脅能力。”

(3)調查、起訴和阻止惡意網絡活動。美國執法機構是美國政府網絡事件響應機制的關鍵環節。他們定期公開調查針對美國受害者的惡意網絡活動，而且，一旦有證據支持，美國司法部可以調查和起訴惡意行為實體。成功的執法行動能夠威懾那些實施惡意網絡行為的個人或機構。

(4)構建打擊網絡犯罪的國際能力。“打擊網絡犯罪不僅是一個國內問題。許多對手使用外國的基礎設施來實施他們的入侵或破壞性的活動。協助其他國家建設調查、起訴、并阻止這種犯罪活動的能力是美國的利益所在。美國正在幫助其他國家發展這些能力。此外，美國政府還鼓勵其他國家加入《布達佩斯網絡犯罪公約》，并使用公約的架構作為能力建設的基礎?！蔽募Q，“ 53個國家已經簽署了《布達佩斯公約》，其中有44個國家已經批準它加入國內立法?？偟膩碚f，政府為了打擊網絡刑事犯罪而努力建立必要的合作關系，以追捕惡意行為犯罪者并繩之于法，從而對那些危害國家安全、對經濟利益構成重大威脅的實體形成另一種威懾力?！?/p>

(5)在網絡空間中構建國家防御能力。文件強調，“美國政府的第一選擇是使用網絡防御、執法措施、經濟措施和外交來對抗、阻止和分析網絡事件。但是，當防御和威懾力度不夠時，美國政府必須有能力來保護國家的網絡空間。美國政府將做好使用任何必要手段來應對網絡攻擊國家的準備，包括軍事。”與此相適應，“在2010年10月，國防部建立了美國網絡司令部(U.S. Cyber Command)，以滿足網絡威懾能力。與作戰指揮相結合，組建一支精干的網絡任務部隊。網絡任務部隊(The Cyber Mission Force)具有全方位網絡作戰的能力，計劃并準備成為保衛國家的基礎。2013年9月，美國網絡司令部啟動了網絡國家任務部隊(Cyber National Mission Force)總部，作為3支特殊力量之一，具有在全國的網絡攻擊中作出迅速反應的能力。通過這些措施，在網絡空間中威懾對手的網絡攻擊行為?！?/p>

第三，支持網絡威懾的活動。為實現網絡威懾戰略，必須開展支持網絡威懾的相應活動。文件提出了5項支撐活動：①加強“整個政府層面”和 “整個國家層面”的響應能力。采取“整個政府層面”和 “整個國家層面”的方法，對重大網絡事件和國家級事件作出響應?！半S著網絡事件的速度和規模成倍增長，美國政府認識到，網絡風險可以降低，但不能消除。此外，沒有一個政府機構擁有獨立處理威脅的能力和權威。在處理問題時，各聯邦政府或機構要能夠通過特殊專長來處理。”②加強美國網絡空間安全政策和戰略宣傳。要強調美國政府抵御網絡攻擊的承諾和決心，“不管威懾的方法是什么，都要向對手不斷地發出明確信號，指出他們的行為是不可接受的。這樣做將會增加美國成功阻止惡意網絡活動的可能性?！薄俺苏叩男?，美國也將戰略溝通作為一種威懾手段。在某些情況下，政府可能強調調查、刑事指控、成功的起訴或其他能增強美國的威懾態勢的執法活動。”③進一步提升情報能力?！扒閳笏鸭?、分析和實施是美國政府努力阻止網絡威脅所必不可少的。在辨識最有威脅的網絡對手、威脅的目標(包括關鍵基礎設施)、應對威脅的決策方法以及對抗這些威脅活動的過程中，美國情報機構的每一個成員都發揮了重要作用。”美國政府將繼續使用其情報能力來優先保護美國國家和經濟安全，同時支持外交政策、保護隱私和公民自由、建設和維護公眾信任。④加強國際合作?！霸诰W絡威懾中，有效的國際合作將要求美國與盟友和國際合作伙伴共享其在威脅環境中的狀況，率先制定和頒布網絡空間的國家行為規范,并盡力支持國際合作伙伴來保護自己的網絡安全?！蓖ㄟ^建立網絡空間國家行為規范，提高集體網絡防御能力，促進打擊網絡犯罪方面的合作。⑤加緊研究與開發。降低并最終消除對手的不對稱優勢，開發新能力以監控并探測對手的活動，在網絡空間追蹤對手，并以可測量的方式挫敗對手。“美國的對手將繼續開發繞過網絡防御的新手段，使網絡空間有能力應付未來的威脅。政府試圖通過一個全面的計劃和投資策略開發的工具，形成網絡安全的未來技術，以提高美國計算機網絡和關鍵基礎設施的安全和恢復能力，為防止惡意網絡活動提供新的技術選擇?！?/p>

美國網絡威懾戰略主要特點

1)強調網絡空間安全是國家安全的重要組成部分。文件指出，網絡空間的惡意活動會對美國的核心利益或者經濟安全造成重大威脅。美國政府最關心的網絡威脅是那些可能造成大范圍的網絡阻斷、系統損毀所帶來的損失，以及那些對美國及其利益造成重大經濟后果的狀況。因此，網絡安全是美國政府及其同盟現今所面臨的最重要的國家安全問題。

2)鮮明提出威懾戰略重點針對的9種網絡威脅。①意圖造成重大事故的網絡攻擊或者惡意網絡活動。②意圖對美國政府和社會的正常功能秩序造成嚴重阻斷作用的網絡攻擊或惡意網絡活動，包括針對那些為公眾和政府提供關鍵服務的關鍵基礎設施系統所造成的攻擊。③威脅美國軍事力量的命令和控制系統、美軍軍事演習，或者美國軍隊用以保衛國家利益和行使使命的基礎設施。④通過網絡啟用經濟間諜或破壞的方式來削弱國家的經濟安全，或者竊取信息來操控市場并使自己的公司直接獲利。⑤惡意行為者采用不同的策略，攻擊、利用或破壞網絡、系統和數據。⑥通過網絡空間遠程滲透獲得目標機器、網絡和信息。⑦在產品和服務的供應鏈運作過程中，如產品設計、加工制造、設備運輸、日常維護或者設備更新中實施惡意操作。⑧通過拒絕服務操作攔截未受保護的無線電通信和目標系統相關的信息發射。⑨知情人有意或無意地提供有關目標網絡的數據信息，知情人竊取便攜式媒體和文件或者安裝能促進信息搜集和盜竊的設備或軟件。

3)辯證分析網絡空間安全內涵。一方面，客觀認識美國在網絡空間所處的狀態?！爱斀?，美國擁有占主導地位的軍事能力，但是卻不對稱地依賴于網絡空間，并且面臨著有能力、有專長、意欲對我們造成重大攻擊的那些國家和非國家對手?！绷硪环矫?，突出重點防護理念。文件認為，一種保護關鍵基礎設施網絡的方法，是聚焦于保護任何有可能受到入侵的每一個網絡系統。文件強調：“這是不實際的。”因為，軟件漏洞和其他漏洞是普遍存在的，這就意味著美國政府不可能保證每一個系統都不受侵擾?！芭c其總是試圖保護每一個系統，還不如將精力優先放在識別和保護關鍵基礎設施上。”基于這一認知，美國政府將致力于優先確保那些特定的、重要的、關鍵的網絡系統的安全。

4)大力發展網絡作戰力量。文件以國家安全利益為由，大力發展網絡作戰力量，并把網絡空間作戰作為基本選項。“如果得到指示，國防部可以實施網絡作戰，包括進攻性網絡作戰?？偨y政策指令20(Presidential Policy Directive 20)為管理這類網絡行動的開展提供了一個政策框架。網絡作戰可以精確地鎖定目標系統或對美國作出攻擊的系統。拓展這些能力，并不意味著美國的網絡空間比海陸空更加軍事化。然而，想測試美國保護網絡安全決心的對手應該明白，在網絡防御和執法措施不夠充分的情況下，美國可能使用網絡作戰來保衛國家和人民的利益?！?/p>

5)強調構建威懾能力需要政府機構間充分協作。文件強調，形成威懾能力不僅是政府或某一個部門的事，而是“依賴于國家權力的所有工具”，包括外交、信息、軍事、經濟、情報、執法以及從事公民服務、工業、政府機構信息安全的公共和私營部門的“通力合作”。隨著網絡安全事件的速度和規模成倍增長，“美國政府認識到，網絡風險可以降低，但不能消除。此外，沒有一個政府擁有獨立處理威脅的能力和權威。在處理問題時，各聯邦政府或機構應能夠通過特殊專長來處理?！蔽募信e，國防部可以利用它與外國政府的關系來協調政策響應；司法部和聯邦調查局(FBI)在調查、起訴和執法能力方面具有權威；美國國土安全部具備美國重要的基礎設施和事件響應、減災方面的重要能力，并且還與保護重要基礎設施和響應網絡攻擊的私營企業有緊密的聯系；美國特勤局(The United States Secret Service)擁有大型網絡欺詐調查的特長；移民和海關執法局、經濟機構(包括商業部、財政部、美國貿易代表辦公室)等都具有利用經濟和市場力量，制定經濟制裁，執行貿易法律，并采取防范惡意行為者的其他行動。這些能力與情報界和國防部的專業知識相結合，就可以體現從“整個政府層面”來識別、減少和打擊網絡惡意活動的意志。同時，“政府已經落實了一些機制，確保各部門和機構將它們的能力和資源與效率相結合，協調應對惡意網絡活動。例如，在2014年，白宮就開始利用網絡響應小組(Cyber Response Group, CRG)來處理事件響應協調工作?！?/p>

幾點啟示

美國網絡威懾戰略內容豐富，分析客觀，觀點鮮明，措施具體，對我實施網絡空間安全戰略、形成網絡安全法律體系、充實我網絡安全基礎理論都有一定參考意義。

1)構建網絡威懾能力是實現積極防御的重要環節。只有被動防范，沒有主動防御是不完整、不閉合的安全架構。因此，重視并認真做好網絡系統內部安全防護工作是重要的。但同時，應著手構建網絡威懾能力，即具有主動性的、積極防御特點的安全防護能力。要向對手(或是國家或是組織，或是國內或是國際)發出明確信號，所有損害網絡安全的行為都是不可接受和容忍的，向國際社會表明我國政府、企事業單位、廣大公眾維護網絡安全的意志與決心。通過強大的網絡安全控制與反制能力，使對手不敢輕舉妄動，實現“不戰而屈人之兵”的理想境界。

2)構建網絡威懾能力要舉國家之力、全民之力。幾十年的網絡安全建設實施經驗告訴我們，僅依靠一個部門、或采取某項舉措就試圖解決整個網絡空間安全問題是不現實的，即使這個部門具有高級的行政級別，這個舉措具有劃時代的戰略意義，也不會畢其功于一役。因為，現實世界的安全問題是一個綜合立體的領域，同理，網絡空間的安全問題也不是單一課題。網絡威懾能力建設從過程講是一個長期行為，從范圍講是涉及社會全域的綜合性構架。因此，只有動用整個國家元素參與，動員多層面機構共事，黨、政、軍、民、企，工、農、商、學、兵都要融入，“融你我，融無限”，才能擁有強大的威懾能力。

3)構建網絡威懾能力要大力發展網絡空間作戰力量。網絡威懾的本質是實力說話。關鍵有2條，一是核心技術，二是制衡能力。核心技術需要創新發展，需要深入持久地實施安全可控研發策略，力爭在不久的將來，在網絡基礎設施領域真正打破關鍵技術、設備、服務嚴重依賴國外進口的尷尬局面，實現自主能力、安全可控。制衡能力是多元概念，既包括網絡架構的安全程度和受損恢復水平，也包括網絡軍事力量。建立一支可以保護我國網絡主權的網絡作戰力量，是實現威懾能力的重要支撐。

4)構建網絡威懾能力要加強國際合作。在網絡空間增強各國之間的信息溝通和務實合作是必不可少的。各國在網絡空間安全方面都有訴求和利益，也只有加強多邊的互聯網國際交流與合作，團結一切可以團結的力量，及時有效地回應彼此關切，以建設性態度管控分歧，坦誠務實合作，尊重各國網絡主權，維護網絡安全，才能不斷解決矛盾與問題，增進各方的了解與互信，才能共同打擊網絡恐怖，遏制網絡犯罪，合作共贏，像習近平總書記向全世界倡導的那樣，“建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系[4]?！?/p>

[1] Fedscoop. Obama finally issues cyber deterrence strategy [OL].[2016-01-03]. http://fedscoop.com/ obama-cybersecurity-deterrence-strategy

[2]馮云皓. 電科防務研究[OL]. [2016-01-05].http://mp.weixin. qq.com/s?__biz=MzAwMDE3MzgxMQ==&mid=4022523 99&idx=1&sn=0f46e400bd5de2c0971e69d1484e4eaf&s cene=2&srcid=0106EITR9NzG2JZRay3arUTu#wechat_ redirect

[3]網事研究. 美國網絡威懾戰略[OL]. [2016-01-21]. http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI0ODA5O TQwOQ==&mid=401699198&idx=1&sn=b066 eac836bbaeaab9475ddf502b9aef&scene=2&s rcid=0121Ux2YAqsDW5IlodBTnqR6#wechat_ redirect

[4]人民網. 習近平:建立多邊民主透明的國際互聯網治理體系[OL]. [2014-11-21].http://cpc.people.com.cn/xuexi/ n/2014/1121/c385474-26065705.html

魏方方

碩士研究生，國家信息技術安全研究中心高級工程師，主要研究方向為信息安全風險評估、云計算平臺安全評估等。36207069@qq.com

鎖延鋒

博士研究生，北京科技大學，主要研究方向為信息安全風險評估、滲透測試等。

yfsuo@sina.com

惠景麗

碩士研究生，國家信息技術安全研究中心工程師，主要研究方向為信息安全風險評估、等級測評等。

huijingli085@163.com

Analysis and Enlightenment of American Cyber Deterrence Policy

Wei Fangfang, Suo Yanfeng, and Hui Jingli