通過政治體制改革和制度建設贏得反腐勝利

張玉寶

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央堅持零容忍、無禁區，強力反腐。據不完全統計，黨的十八大以來已有超過160名省部級以上官員落馬，極大地振奮了民心，凈化了政治生態，推動了風清氣正的社會氛圍的形成。反腐敗斗爭三年多以來，出現了不少新問題新挑戰。一方面，反腐敗持續發力；另一方面，腐敗與反腐敗呈現膠著態勢，黨內外對于反腐敗斗爭出現了不同的看法。如何應對這些挑戰？當前腐敗狀況有多嚴重？黨的十八大以來反腐敗斗爭有哪些特點？我們在制度反腐方面要采取哪些舉措？如何把反腐敗斗爭引向深入？本刊特約記者就這一系列問題專訪了中國紀檢監察學院原副院長、制度反腐專家李永忠教授。

反腐敗刻不容緩

《領導文萃》：作為反腐專家您如何看待腐敗的嚴重程度？其原因是什么？

李永忠：近30年，腐敗愈演愈烈，達到了十分嚴重的程度。在我研究制度反腐30年中，認識到腐敗的程度與權力的三個本質屬性有關系，那就是獨占性、擴張性、排他性。任何人執掌權力，權力的三個本質屬性都會對他有或多或少的影響。如果一個權力結構、體制搞得好的話，這個影響就會比較小一些，就不太容易出現腐敗問題，像北歐那些國家，權力結構和選人用人體制就比較好。而我們的權力結構、選人用人體制主要是沿用蘇聯模式。

蘇聯模式有兩個根本性的弊端：一是集決策權、執行權、監督權為一體的權力結構，這是一個政治上高度集權的權力結構，它使掌權的人容易自以為是、唯我獨尊，容易擺脫監督，同時也就容易腐敗。二是等級授職制。它是從上往下、層層任命干部，而不是從下往上層層選舉干部。這樣的等級授職制就決定了蘇共在長期執政中必然一茬兒不如一茬兒，所以，蘇聯1991年亡黨亡國了。沿用蘇聯模式的東歐社會主義國家也都劇變了。這證明采用蘇聯模式是不可能長期執政的。而我們在革命、建設的相當一段時間內用的基本都是蘇聯模式。所以說我們的腐敗在蘇聯模式的滋生、蔓延、不斷地催生下，用習近平總書記的話說，愈演愈烈，這就是我們多年來腐敗存在的態勢。

我們之所以沒有隨著蘇聯的解體而垮臺，經濟總量反而躍升到全球第二，就在于我們的改革開放在經濟領域摒棄了蘇聯模式。經濟領域的所有民營企業家幾乎都是市場經濟用腳投票選舉出來的。無論是王健林、馬云還是董明珠等人，都是市場經濟用腳投票選舉產生的，不是等級授職制任命的。另外，我們的那些民營企業之所以能夠“走出去”，走出國門、走向世界，在于它的決策權（董事會）、執行權（總經理）、監督權（監事會）是分解的，這就符合現代企業法人治理結構。目前，我國一方面是經濟快速發展，成為世界第二大經濟體，另一方面，腐敗問題、兩極分化現象十分嚴重，因此必須摒棄蘇聯模式。這就是我們目前面臨的腐敗形勢，這就是當前黨中央必須以反腐敗來攻關破局的原因所在。

《領導文萃》：那么，您對腐敗的存量有什么判斷？

李永忠：腐敗的存量可以從這幾個方面來把握：

第一，根據鄧小平1982年的判斷，他說：“這股風來勢很猛，實行對外開放和對內搞活經濟兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當多的干部倒下去了。卷進經濟犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去‘三反’‘五反’那個時候能比的。那個時候，貪污一千元以上的是‘小老虎’，一萬元以上是‘大老虎’，現在一抓往往是很大的‘老虎’。”1982年，改革開放才兩三年的時間，總設計師就對當時的腐敗做了這么一個判斷。從1982年到現在，我們只滿足于權力反腐，只停留在治標層面上，腐敗顯然比1982年要嚴重得多。

第二，是據北京理工大學胡星斗的研究數據，他根據一個中等發展程度國家腐敗金額占GDP總量的大體比例來測算，得出腐敗存量相當大的結論。

第三，是來自中國人民大學博士生導師何家弘的分析數據，他在最高人民檢察院瀆職侵權廳掛職過兩年的副廳長，他是根據全國檢察機關的數據測算的，他認為中國有腐敗分子的數量絕不在少數。

關于腐敗的存量，這兩個人都有自己的測算方式，我并不完全同意他們的測算結論，但由于我們至今既沒有設立一個廉政特區或政改特區，也沒有隨機抽樣認真調研并剖析過幾個縣、市的腐敗狀態，所以我們對腐敗的總體存量是不清楚的。但今年4月10日，中央紀委的機關報《中國紀檢監察報》的文章稱：“三年來，31個省區市都有省部級領導干部受到執紀審查、紀律處分，形成了有力震懾。天涯無凈土，各地區各部門只有問題多與少的區別，沒有沒問題的。黨中央對形勢的判斷是政治，也是警訊。”這是普遍性很大的一個問題。但沒有具體剖析過一個縣、市、省，所以不能準確地得出腐敗的存量有多大。鄧小平同志34年前的判斷、胡星斗、何家弘的測算，每個省級行政單位都有高官落馬，再加上軍隊已經倒下了47個將軍，這些都說明腐敗的嚴重性和普遍性。

反腐敗取得明顯成效，但腐敗與反腐敗仍然處于膠著狀態

《領導文萃》：在黨的反腐倡廉建設方面，十八大是一個重要時間節點，跟之前相比，十八大之后黨中央的反腐敗有什么新的特點？

李永忠：這個可以用“三大兩重”來概括。與之前相比，第一是決心大，反腐敗的決心是前所未有的大。第二是壓力大，不是一般的壓力，是強高壓地反腐敗，中央不斷地加壓。第三是震懾大，從上到下，從國內到國外，都感覺到查貪官以及高官落馬的震懾力。“兩重”，一個是重視異體監督。要做到“三大”，中央巡視組是一個完整意義上的異體監督。這是監督最有效的一種方式，因為我們現有的體制都是同體監督，黨委權力結構不分解，紀委歸其領導就是同體監督。“異體監督”是我20年前創造的一個詞，再好的刀也砍不了自己的刀把，前面的“三大”主要是靠中央巡視組和各地巡視組共同完成的。第二個“重”是重視及時通報。過去處分了很長時間才會通報，現在一旦有一個雙規、一個立案，中紀委網站很快就通報出來了。這種及時通報也是顯示決心、增加壓力、擴大震懾的一種有效方法。

十八大之前，全國每年的處分率一般在1.5‰到1.7‰之間，只有搞運動是例外，只要不搞運動就在這個范圍內。十八大后的第一年，也就是2013年第一次超過了2.1‰，2014年超過了2.6‰，2015年超過了3.9‰，這是全國年均處分率。其中移送司法機關，第一年9600人，第二年1.2萬人，增加了2000多人，去年1.4萬人。從這些數據可以看出，十八大之后我們反腐敗取得了明顯成效。

《領導文萃》：目前腐敗和反腐敗斗爭還處于膠著的狀態，對于我們而言，反腐敗是一場輸不起的斗爭，您認為有哪些因素事關反腐敗的成敗？

李永忠：由于腐敗存量呆賬太大，人民群眾的主動性、積極性發揮得不夠，因此目前強高壓的反腐敗還處于膠著的狀態。膠著狀態就是王岐山書記所講的“輸不起”的最好的解讀。十八大以來我們采取了對腐敗的反攻態勢，如果反腐敗總是處于膠著狀態就很危險了。為什么會處于膠著狀態呢？反腐敗的力量和腐敗的勢力誰輸誰贏還沒定下來。為什么沒有定下來？

第一，搞平推戰術，全國反腐都是在平推，沒有選取一個省、市、縣作為突破。當年，如果包產到戶采取平推戰術的話，那鄧小平的改革就失敗了。小崗村的18戶村民自發地包產到戶，縣委書記支持了小崗村，安徽省委書記又支持了縣委書記，安徽的包產到戶率先突破取得成功了。它不是平推的，首先在一個縣、省取得了突破性的進展，打破了膠著狀態。黨的十八大以來反腐敗三年了，還沒有哪個縣、市、省打破膠著狀態，這是很可怕、很危險的情況。為改變這種狀況，中紀委曾空降領導干部去，但這些重災區仍然處于膠著狀態。上面九級風浪，下面紋絲不動。不深化政治體制改革，只靠查案組只能是處于膠著狀態。換的人有沒有問題，換的人以后會不會出問題都是未知數。以前的權力結構和用人體制未得到根本改變，就很難保證以后不出問題。第二，從作用力和反作用力來看，我們查案用的是一種作用力，反腐敗的作用力有多大，對反腐敗的抵抗力、反作用力就有多大。第三，反腐敗的主力不是專職機關，是人民群眾，但人民群眾目前還沒有充分發動。所以說平推的戰略、人民群眾沒有參戰的問題、作用力和反作用力彼此抵消，再加上我們沒有試點，這些都造成了膠著狀態的存在。

反腐敗的阻力來自哪里呢？必然是利益受損者。誰是利益的受損者，誰就是最大的阻力。我前面講過，鄧小平當年說這股風來勢很猛，這股風已經刮了三十多年了，三十多年前一大批干部卷了進去，現在卷進去的干部更多了。這么大的阻力怎么化解？當年蔣介石800萬軍隊怎么打？一槍一炮地打不知要打到何年何月。于是我們搞了《中國土地法大綱》，這被毛澤東評價為沒有中國土地革命的勝利就沒有中國革命的勝利。在打仗之外的土改中我們打了勝仗，在打仗之外贏了蔣介石。反腐敗三年，我們還沒有在共同利益方面取得突破。沒有共利，就難有共識。通過政治體制改革把深藏于干部群眾中的動力激活激發出來，目前這項工作還有待深入。因此利益的受損者必然會抱團、結網，開始會以不作為、慢作為、緩作為乃至怠政、懶政的現象出現，隨后會發展為個體抵抗、消極抵抗，到集體抵抗、積極抵抗。所以說，這種情況最大的阻力就是利益受損者。

利益受損者相當多是領導干部，我們把最頑固的、對黨和國家危害最大的打掉，其他的繳槍不殺，待條件成熟有條件赦免，就能化阻力為動力，變消極為積極。關于這一點我在17年前和湖南的二十多個專家學者、廳局級干部搞了個國家社科重點課題，其中一個子課題就叫“有條件赦免問題官員”。當時我們就研判了一旦形成反腐的高壓態勢就會出現不作為、緩作為、慢作為的現象，但有條件赦免就可以化解這種情況，一方面我們要堅決除掉最嚴重的腐敗分子，另一方面則要在保持強大壓力下分裂瓦解腐敗陣營。查一個大案要案往往會牽出成百上千個問題官員，讓他在壓力下把贓款、贓物交了得到寬大處理，從成本來說也是很劃算的。當年香港就是這種辦法，它很快就從腐敗嚴重地區成為亞洲僅次于新加坡的清廉地區，在全世界排第12位。而我們只注重案子，這種阻力就難排除，群眾就難動員，因為成本太大而收益太小。

所以說，目前反腐敗最大的問題是沿用至今的蘇聯模式；最大的困難是沒有設立政治體制改革特區；最大的阻力是多年的腐敗存量呆賬太大；最大的動力是人民群眾需要更加廣泛積極、有序地參與，這樣才能解決阻力的問題，才能解決打破膠著狀態的問題。實踐已經告訴我們，更大的政治勇氣已經不是敢不敢反腐敗了，更大的政治智慧已經是敢不敢更加深入地進行政治體制改革的問題。

在我看來，輸不起的可能性和現實性有八個：一是多年治標讓治本輸不起，二是黨不管黨讓黨建輸不起，三是蘇聯模式讓執政輸不起，四是缺乏特區讓政治體制改革輸不起，五是腐敗的存量呆賬太大讓化解輸不起，六是群眾沒有充分參與讓民意輸不起，七是紀檢監察機關的燈下黑問題讓紀檢機關自身輸不起，八是失之交臂讓我們凝聚起來的黨心、民心、軍心輸不起。所以，我們現在如果不能盡快設立廉政特區或者政治體制改革特區，而還是采取這種平推式的打法而不靠試點來突破的話，不從權力反腐轉向制度反腐的話，我們就難以取勝。

反腐敗要以共利形成共識

《領導文萃》：您能分析一下普通群眾對當前反腐的態度嗎？有一種觀點認為，原來群眾對反腐敗熱烈歡迎，感到大快人心，但現在看到越來越多的人落馬，反而出現了圍觀心態。如何看待這種狀況？

李永忠：總體來看，人民群眾對當前風氣的轉變，對高官的落馬反應是不錯的。但是你提到的這種情況也是存在的。

前面我們講到了蘇聯模式的權力結構，它其實從一個方面論證了，權力傾向于腐敗，絕對的權力導致絕對地傾向于腐敗。而且絕對的權力還容易導致行為的短期化，無論是蘇共還是東歐國家的共產黨，他們都有一種短期化的傾向，這種短期行為不會考慮以后的事，最多也只對他在臺上的那個時期負責。行為的短期化，決定了它不會考慮黨的長期執政，只考慮這一屆、這兩屆執政的情況，哪怕身后洪水滔天也不會管的。行為的短期化也決定了腐敗的傾向化。腐敗在這種體制下是必然的。

我在十八大前寫了篇文章，講了三個“不得不”的關口：第一是政治體制到了不得不深化改革的關口。第二是兩極分化到了不得不解決的關口。過去我們是絕對平均主義大鍋飯，在改革過程中，出現兩極分化并日益嚴重了，用鄧小平的話說，如果我們形成了兩極分化就證明我們的政策失敗了。這句話是三十多年前講的。第三是反腐困境到了不得不突破的關口。三十多年的反腐敗總是在治標上用力氣，在治本上下功夫不夠。所以說群眾開始看到打老虎很興奮，但是打了三年，群眾的積極性還未充分調動起來。如果群眾參與進去了，就不會產生看客心理。

為什么會有看客心態呢？第一是有共同利益才有共識，三年的反腐敗老百姓沒有從其中得到更多的實際效果，缺乏共同利益。由于經濟下行，老百姓的收入、就業還減少了。沒有共同利益就難以形成共識，沒有共識，看客心態就出現了。第二是我們面臨的腐敗存量大。所以雖然我們不是選擇性地反腐敗，但在具體的查案中我們卻不得不有先有后，這樣就容易造成我們是“選擇性反腐”的誤解。

群眾想參與卻沒有平臺，想支持又缺少渠道。十八大以來的反腐敗也主要是專門機關的孤軍作戰，而不是人民群眾的普遍發動。我們想想，我們當年解放戰爭打土豪分田地，老百姓得到了實際的利益，有共利，因此就有了打倒蔣介石解放全中國的共識。有了共識就有了強大的共同動力。開始我們認為要十年才能打敗蔣介石，后來認為五年能打敗蔣介石，結果采取了包括打土豪分田地等一系列措施，三年半就打敗了蔣介石。而現在呢，反腐敗進行了三年，老百姓并沒有從中獲得更多的共同利益，沒有共同利益就難以形成共識。江蘇淮安的陽光紀檢在這方面進行了探索。陽光紀檢依托網絡、扎根群眾、立足紀檢，集網絡監督、群眾監督和紀檢機關監督的優勢于一體，其目的就是要實現群眾參與零門檻、投訴零距離，建立一種全時空、無障礙、可持續、不可逆的有效監督，讓各級黨政機關和黨員干部習慣在監督的環境下工作，習慣在法治的軌道上用權，習慣在透明的陽光下做事。陽光紀檢使老百姓參與到監督舉報當中去，淮安的黨風政風開始有向好的可能。所以說，怎么贏得群眾的支持？要從權力反腐轉向制度反腐，通過深化改革權力結構、選人用人體制來反腐敗。制度反腐還要和權利（民眾的權利）反腐相結合，這樣，我們就能贏得群眾的支持。因此，我的結論是：制度反腐與權利反腐相結合之日就是腐敗可能被遏制在最低限度之時。

積極創造條件，解決

懶政怠政問題

《領導文萃》：您剛才也提到反腐導致為官不為、懶政怠政的問題，有人提出反腐敗可能會影響到經濟發展，您是怎么看待這個問題的？

李永忠：我們目前的經濟下行不是反腐敗斗爭引起的，經濟下行大概有幾個原因：

第一，從表象看，是受全球性的經濟危機的影響。第二，從實質來看，則是我們的內需嚴重的不足。內需嚴重不足就是因為兩極分化太嚴重。富的富可敵國，全世界也沒有哪個國家在這二三十年在福布斯排行榜上有那么多富豪的名字，別人需要幾十年上百年的努力才能上去，我們一年、幾年、十幾年就能上去。這說明兩極分化越來越嚴重的背后是腐敗愈演愈烈，是官商勾結。如北京住房房價很高，有些來北京打工的人，十幾年甚至幾十年都沒有住房，但有的人卻有十幾套、幾十套甚至上百套住房。一些食利階層，他們不創造價值也不勞動，但卻坐享其利。產能過剩是政治體制改革稀缺造成的，如果13億人的消費能達到一個中等國家消費水平的話，如果我們的經濟增長主要不是靠政府的投資拉動的話，我們的產能就很難過剩，目前的產品可能還不夠消費的。從住房就可以看得很清楚，有的住房那么多，他消費嗎？有的需要消費卻買不起。如果適時推進政治體制改革，政府會去大肆賣地、大搞土地財政、大蓋樓堂館所、大搞三公消費，讓地產商大發橫財嗎？權力過分集中的書記、市長，不僅容易被地產商左右，而且很容易與不法商人進行權錢交易，這是很現實的問題。

怎樣破解不作為的現象呢？反腐敗高壓態勢當然會引發一些官員的消極抵抗，出現不作為、慢作為、緩作為的現象，這其實是不難解決的。保持強高壓反腐的壓力，積極創造條件，采取有條件赦免，就能化解腐敗呆賬，化阻力為動力，變消極為積極。只要官員收斂收手了，努力工作，敢擔當、敢創新、敢改革，即使將來他此前的問題被發現了，也可以從輕、減輕甚至免除處罰，他的動力自然就會發揮出來，老百姓也會從他們交出的贓物、贓款中得到實惠，反腐的成本就大大降低。例如，在公安部的獵狐行動中，最后幾天出現了排隊要求自首的場面，緝拿歸案的有290人，投案自首的有390人，比緝拿歸案的多100人，這個數字本身就說明公安部在最后采取了一個大的政策，讓逃到國外去的犯罪嫌疑人員能主動歸案。采取有條件赦免的大政策，肯定有更多的官員會匿名把贓物、贓款退出來。在實際案件中，無論是廈門的遠華特大走私案還是沈陽的“慕馬”案都運用了局部的有條件赦免，把問題講清楚、把贓款退了就沒事了。考慮到腐敗問題涉及面廣、情況復雜，不應簡單從事、急于求成，當前應該積極創造條件，待時機成熟施行有條件赦免。

上述觀點在我不久前出版的《論制度反腐》一書中多有涉及，這里就不具體展開了。

通過制度建設，形成整體布局，推進反腐走向勝利

《領導文萃》：十八大以來黨中央在紀檢監察體制改革方面有哪些特點？以后的發展方向是什么？

李永忠：十八大以來，紀檢體制改革可以概括為“一二三四五”。

“一”就是一個科學定位。在十八屆三中全會上有一句很重要的話，“各級紀委要加強對同級黨委特別是常委會成員的監督”，這句話只在1982年胡耀邦的十二大政治報告中出現過，現在這句話在十八屆三中全會中出現了，當時我就指出這是三中全會的最大亮點。一旦我們中國特色社會主義搞成功了，三中全會必然青史留名。三中全會能夠青史留名，其他政策固然也重要，但沒有比這句話更重要的話了，這句話在31年前說過，三中全會重新說這句話，比十二大政治報告上說得還到位。十二大報告講的是地方紀委要加強對同級黨委的監督，三中全會是各級紀委要加強對同級黨委的監督；十二大報告中是對同級黨委及其成員進行監督，三中全會強調加強對常委會成員的監督；十二大報告講的是在黨章規定范圍內進行監督，三中全會講的監督檢查，既包括黨章也包括黨規黨紀，都可以進行監督。

“二”就是兩個支點的前移，一個是巡視——異體監督的樣板，一個是派駐，我把它稱之為半同體半異體。這兩個支點前移就讓我們整個改革看到了方向，往異體監督方向發展。現在的反腐敗之所以能形成壓力，能有這么大的震懾作用，主要靠巡視的威力和功效，同時也靠派駐機構的全覆蓋。

“三”就是三轉——轉職能，轉方式，轉作風，聚焦辦案主業。

“四”是四“兩”撥千斤，這是戰術上的一種打法。第一個“兩”是兩個責任，黨委的主體責任和紀委的監督責任，這是抓定位，黨委承擔全面從嚴治黨的主體責任，紀委是監督執紀問責的監督責任，定位搞好了，就能事半而功倍。第二個“兩”是兩為主。“兩為主”指的是“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”和“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。紀委的人權——書記、副書記的提名考察權上收了，事權——查辦腐敗案件，也上收了。“兩為主”使接受同級黨委和上級紀委雙重領導體制，開始向上級紀委領導為主方向偏移了，“兩為主”是解決上級紀委的領導問題，是抓重點。第三個“兩”叫兩覆蓋。巡視主要對塊塊——各省區市全覆蓋，派駐主要對條條——各部委辦全覆蓋，這形成了縱橫交叉的坐標體系，使監督無處不在、無時不在。最后一個“兩”是兩頭打，一頭打蒼蠅，一頭打老虎，壓力層層傳導。四“兩”撥千斤，讓各級紀委在很短的時間內成為史上最強大的紀委。

“五”既可以說是特點也可以稱為要素。嚴格來說，紀檢體制的改革才僅僅拉開了序幕，還沒有真正地進行，只是在趨勢和態勢上有了變化，在人權、事權上有了調整，真正的紀檢體制改革還需要通過黨代會常任制來解決。從權力反腐到制度反腐需要抓住五個要素：一是紀檢體制改革必須要有試點。試點才能突破，當年毛澤東鄧小平都是用試點來突破的。二是必須改革權力結構，黨委全委會只管決策，執委會只管執行，執委會書記讓縣長、市長、省長來當就可以了，紀委會或監委會只對執委會進行監督，這樣決策、執行、監督三個權力就分開了。三是必須改革選人用人體制，深化干部人事制度改革，通過建立健全“廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制”，不斷完善選人用人體制。四是必須積極創造條件推行有條件赦免，如果發現問題官員很少，連5%都不到，那根本不用赦免，全部查了沒問題，不影響大局。如果發現一半或者百分之七八十都有程度不同的問題，就要考慮怎么辦了。所以試點還可以搞不赦免或無條件赦免，都可以在試點中搞，看有多少人有問題，問題嚴重到什么程度，怎么解決動力問題、阻力問題。五是組織發動群眾廣泛有序地參與。

上述“一二三四五”就是紀檢體制改革的特點，它只是拉開了序幕，還缺乏試點來真正推進制度反腐。

《領導文萃》：2016年1月召開了十八屆中紀委第六次全體會議，這個會議有什么新的提法，以及今年或以后幾年在反腐方面的部署和思路都有哪些？

李永忠：十八屆中紀委第六次全會報告內容可以概括為“757”，即過去一年的工作回顧，包括七大項；工作體會，有五點；2016年的工作部署，共七項。如何應對反腐出現的新問題、新挑戰是比較有新意的。當然，最大的亮點還是習近平總書記在中紀委三次全會和十八屆三中全會的講話，就是推進治本，要以“四個全面”來完成戰略布局。習近平總書記的“四個全面”戰略布局，是他從大隊的支部書記、縣委書記、市委書記、省委書記乃至總書記四十多年的政治生涯中對治國理政的深思熟慮。全面建成小康社會是戰略目標，全面依法治國是戰略綱領，全面從嚴治黨是戰略關鍵，全面深化是政治體制改革是戰略動力。

在“四個全面”戰略布局中，政治領域要摒棄蘇聯模式，不能只在經濟領域摒棄。要在摒棄蘇聯模式的兩個根本性弊端上用力氣，形成全新攻勢。蘇聯模式的這兩個弊端一個是權力結構，另一個是選人用人體制，制度十分重要。一些人認為，制度就是寫在紙上、說在嘴上、貼在墻上的條條款款。我在三十多年前就明白這種對制度的理解是淺層次含義。制度的深層次含義是保證這些條條款款得以堅決執行的組織體系，就是權力結構和用人體制。現在制度空轉、制度失靈、制度失效，正是因為我們太注重這些紙上、嘴上、墻上的條條款款的制定，而沒有摒棄蘇聯模式的權力結構和選人用人體制。把一個縣的蘇聯模式摒棄了，這個縣的活力就有了。當年農村改革把包產到戶確立起來，人民公社很快就瓦解了。我們現在把一個縣的領導制度（核心是權力結構）和組織制度（核心是選人用人體制）搞好了，那這個縣的腐敗就可以降到最低程度，兩極分化、環境污染等問題都可以得到有效解決。

在執政黨五大建設中，前三大建設，思想、組織、作風建設從革命黨時期和運動反腐時期直至今天都存在，后兩大建設——反腐倡廉建設和制度建設則才是改革開放以來我們最需要解決因而是更加強調的內容。我們沿用蘇聯模式造成了政治上的高度集權，經濟上的高度集中，導致腐敗蔓延，愈演愈烈。反腐倡廉建設針對的就是蘇聯模式形成的標，制度建設針對的是蘇聯模式核心的本。這是前三大建設與后兩大建設的區別。它們的區別就在于前三大建設的載體是戰爭或群眾運動，后兩大建設的載體最早是權力，而現在必須要過渡到制度，這樣我們才能打贏這場沒有硝煙的戰爭。