環保PPP項目：基于契約精神、政府監管、公眾參與的多維解構

◎王雪原 王家苗 王芳

環保PPP項目：基于契約精神、政府監管、公眾參與的多維解構

◎王雪原 王家苗 王芳

基于社會公眾對于環境治理公共需求的不斷增加，經濟體制改革和政府職能轉變不斷推進，環保PPP項目順勢發展，但是現階段環保PPP項目面臨很多挑戰，歸其原因是契約精神的缺失，監管的不到位以及社會公共參與機制不健全，本文將基于契約精神、政府監管和公眾參與對環保PPP項目進行多維解構，為環保PPP項目的進一步發展提供參考。

社會公眾是公共服務的需求者和使用者，對公共服務質量、類型

和數量具有表達權和知情權?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決定性階段，隨著黨的第一個百年奮斗目標的實現，生態文明建設取得了巨大的進步，社會公眾的環保意識不斷提高，同時對于環境治理的公共需求也不斷地發展。但是政府相對匱乏的行政資源以及有限的地方政府財政能力已經不能滿足社會公眾對于環境治理公共服務的數量和質量的要求，因此順應經濟體制改革和轉變政府職能的發展方向，在環境治理領域引入PPP模式，推動政府與社會資本合作，將有利于提高環境治理效率，滿足社會公眾對于環境治理的公共需求。

當前環保PPP項目的機遇和挑戰

當前隨著我國市場化改革的不斷深入以及國家出臺的鼓勵政府與社會資本合作的相關法律法規的不斷完善，在環境保護領域推進政府與社會資本合作，既環保PPP項目正開展的如火如荼。

當然機遇往往與挑戰并存，在現階段我國關于PPP法律法規尚不健全，政府缺乏契約精神的情況下，環保PPP項目也面臨著極大地挑戰。據全國工商聯環境商會關于《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》以及2016年兩會中商會《關于進一步完善環保領域PPP項目支付機制的提案》，環保PPP項目存在以下三大問題：一是財政預算不足或地方財政困難，地方政府支付意愿不足；二是環境服務費不能按時足額收取，收費標準未得到及時調整；三是部分地方政府缺乏契約精神。

契約精神在環保PPP項目全生命周期階段的嵌入

契約自由精神在環保PPP項目中的嵌入。契約自由最早起源于羅馬法，是合同法的核心與精髓，是市場經濟的主旋律。環保PPP項目本質是政府與社會資本的長期合作伙伴關系，需要要遵循契約自由精神，政府也不例外。在環保PPP項目引入時應當依照公開、公平、公正的原則，引入招標、投標、競爭性磋商等競爭機制，擴大締約方范圍，并且要打擊低價惡性競爭等不正當競爭行為，以凈化契約自由環境，保障政府能夠選擇最專業最利于實現物有所值的環境治理企業參與到PPP項目中。

契約正義精神在環保PPP項目中的嵌入。在環保PPP項目合同中，契約正義精神體現為政府與社會資本的權利義務分配公平以及風險分配給最有利于掌控風險的一方，從而實現物有所值目標。在環保PPP項目中體現契約正義，首先應當構建一套公正的程序機制，確保在項目合同的制定和修改中公共利益的實現，公私部門的權利義務分配公平。其次，應當保障社會資本的利益，英國在20世紀70年代就提出了解決私人部門參與公共服務準入標準問題的萊利原則，其中一個核心思想便是，“公共服務中保證私營部門的成本效益”。

契約嚴守精神在環保PPP項目中的嵌入。生效的合同等于有效法律。契約嚴守是契約精神的靈魂，是社會誠信體系的基石，是契約自由和契約正義的保障。在現實中，不僅存在因政府方相關變化使得合同不能按約履行，而且因環保PPP項目普遍營利性不高甚至無營利，大都靠政府補貼，如果政府缺少契約嚴守精神，拖延支付服務費用，甚至不支付，那么社會資本就會沒有動力去提供高質量服務。

以擔保國家理論為基礎的環保PPP項目的監管機制

“擔保國家”理念是由德國學術界提出來的，正如德國學者Eifert所言：“擔保國家是以國家持續承擔公益責任為主要特征，但國家不再親自執行任務。盡管如此，一方面，擔保國家積極促成社會的發展；另一方面，仍然恪守社會法治國的原則，而富有對社會現狀與發展的最后責任。因此環保PPP項目中，雖然國家不在作為環境服務的生產者但是國家仍然保留在項目實施中維護公共利益的最終責任，這種責任的履行主要表現為制定PPP項目規則和框架的義務，并對社會資本實施一定的監督和管制。

環保PPP項目公眾參與機制

環保PPP項目是政府為社會公眾提供環境公共服務的一種方式，在此過程中政府依然是履行公共服務職能，而社會公眾是環境服務的直接消費者，環境服務的質量高低直接影響到社會公眾的切身利益，當然有權利參與到環保PPP項目中。為保障環保PPP項目社會公眾的參與權利，首先應當轉變政府的觀念，讓政府認識到公共參與是公共項目決策的重要環節，能夠使項目更好地反映民意，并且通過公眾對于項目的監督，提升環境服務的質量；其次應當通過法律來保障環保PPP項目中公眾的參與，明確參與主體、方式、程序、具體事項。最后，應當充分發揮科技進步的作用，發展多元化的公眾參與模式，例如強化電子政務。

構建契約精神、政府監管、公眾參與的協調機制

環保PPP項目合同是在項目整個生命周期階段協調各方利益關系的最基本的依據，其中契約精神的嵌入使環保PPP項目合同體現了法的自由、正義價值，政府的監管有效克服了的社會資本的逐利性，實現了社會公共利益，公眾的參與則保障了社會民主的實現。

公眾參與機制的具體建構。環保PPP項目公眾參與的主體應包括項目使用者、特定地域的居民、直接或間接經濟利益相關者、項目相關領域專家四類。參與的方式主要有信息公開、信息反饋、決策參與、重點監督等方式。并且這種參與應當是一種全生命周期的參與，包括建設前期、建設期、運營移交期，在項目的建設前期，環保PPP項目選址周圍的居民、相關環保領域的專家應當參與到決策過程中，對于項目的必要性、可行性等提出意見和建議，并且前期通過信息公開，允許利益相關者對項目進行客觀的評價，發表言論；在建設期，社會公眾參與主體應當積極行使自己的監督權，參與到服務質量檢測工作中，對于政府和社會資本的履約情況進行檢查，并提出自己的建議和意見；在運行移交期，應當及時對環境服務產品提供不到位、質量不合格、價格變動問題進行信息反饋。

政府監管機制的具體建構。構建環保PPP項目的宏觀監管機制，一方面政府應當完善環保PPP項目的法律監管體系，制定環境服務的質量標準，并對提供環境服務的過程和結果進行監督；另一方面應當規范選擇社會資本的準入程序和標準，防止社會資本之間的不正當競爭。

環保PPP項目的微觀監管機制主要包括：環保PPP項目的服務價格監管，首先通過招投標選擇社會資本，保障環境服務價格的公平合理，其次完善環境服務費收費政策，及時合理調整環境服務費收費標準。最后建立環境服務價格聽證制度，對于價格調整應當進行聽證；項目的服務質量監管，主要應加強項目實施機構、政府項目監管部門、社會公眾和中介檢測機構的合作機制，嚴格遵守國家的服務質量標準；項目的退出監管，環保PPP項目一般都是一種長期的合作項目，在退出時，為保障社會公共利益 ，監管機構需要對社會資本的經營資產進行檢查、評估，決定哪些資產屬于無償轉移，哪些資產需要補償，以及如何確保項目的順利移交，還要決定是否同意社會資本申請的合同延期。

環保PPP項目中對社會資本利益的尊重和保護

完善環保PPP項目的支付機制。目前由于政府部門缺乏契約精神，導致環境服務費得不到及時的支付，因此應當完善環保PPP項目的支付機制。首先對于公共環境服務的PPP項目費用，地方政府應將其歸于年度地方財政預算列支管理，將PPP項目經費列支財政預算等相關材料的提供作為PPP合同簽約的必要條件，做到財政預算及時有效。其次建立政府方PPP項目履約保證金制度，研究明確保證金數額和支付形式，通過政府提前預留并提供履約保證金的方式，保障合同的履行。

投資回報率的合理確定。環保PPP項目中社會資本最關注的就是自己的投資回報，因此確定合理的投資回報率有利于吸引社會資本的參與。在經濟社會不斷發展的背景下，投資回報率不是永久固定的而是動態變化著的，所以我們需要確定一定的原則，不斷地調整投資回報率。首先，應以特定經濟背景下市場的平均收益率水平為參考，但應略低于市場。其次，在確定項目的具體收益率時，應考慮私人企業投資該項目的資金來源以及私人部門對項目的技術和管理投入，將融資成本、技術和管理成本考慮在內。

價格機制的公平設定。為吸引私人部門參與PPP項目，定價水平必須足夠覆蓋投資者在項目中的初始投資成本且取得合理的收益率；同時由于環保PPP項目期限長，在此過程中，項目的運營成本和收益會受到很多風險因素的影響，為避免社會資本承擔過高的風險，應設計一個合理的價格調整機制應對這些風險。

本文系2016年度華東政法大學研究生創新能力培養專項資金課題項目。
項目名稱：城中村中小河流污染治理引入ppp模式相關法律問題的調查研究—以上海市閔行區部分污染河流治理為例。項目編號：2016—4—001
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華東政法大學）