基于“整體政府”理論的檔案協同管理

文?董玥姣

基于“整體政府”理論的檔案協同管理

文?董玥姣

本文將前沿的公共管理理論——“整體政府”理論引入檔案管理領域，拓展檔案管理的內涵和外延，試圖解決當下檔案管理中存在的突出問題，形成新的檔案協同管理模式與理念。重點闡述了基于“整體政府”理論的檔案協同管理的三個核心：一是圍繞為公民提供無縫隙服務，建立有效的協同驅動力內核；二是根據協同內容與范圍，構建檔案信息協同管理整體構架；三是參照先進經驗，搭建可提供無縫管理與服務的檔案（政府）信息管理平臺。

“整體政府”理論；檔案協同管理；驅動力；整體構架；平臺建設

2014年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（中辦發〔2014〕15號），明確提出了完善檔案工作體制機制、建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系、建立健全方便人民群眾的檔案利用體系等共五項具體要求。然而，原有的檔案管理與服務大多是基于功能性模型建設的，管理、服務碎片化現象突出，已不能很好地滿足政府、單位及廣大公民的需求。

本文將把前沿的公共管理理論——“整體政府”理論引入檔案管理領域，拓展檔案管理的內涵和外延，解決當下檔案管理中的突出問題，形成檔案協同管理。

一、“整體政府”的內涵與特征

“整體政府”理論作為公共管理理論的最新發展，致力于通過協同合作的方式解決當前公共管理碎片化嚴重的問題，成為解決當下檔案管理問題的有效選擇。

目前，大部分研究“整體政府”理論的學者都認為“整體政府”是一個涵蓋性術語（Umbrella Term，又稱為“傘概念”），Pollit（2003）在總結整合相關研究的基礎上提出一個定義：“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。這個概念的核心包涵四個方面：消除相互破壞、整合優化稀缺資源的使用、促使不同利益主體在同一領域協作和非分離無縫隙地為公民提供服務[1]。

“整體政府”政府協同治管理模式有四個特點：第一，協同合作主體多元；第二，提倡協同合作多樣性；第三，協同治理機構呈現出網絡化形態；第四，強調以公民需求為導向，以結果為核心。

二、“整體政府”理論與我國檔案管理要求的契合度分析

通過對比分析，我國新時期檔案管理中出現的部分新要求與“整體政府”協同管理模式的四個特征基本吻合（表1）。

表1 “整體政府”理論與檔案管理要求對比

對比分析說明，在新時期下，檔案管理的要求在順應時代發展的前提下，已經自發的具有了很多與“整體政府”理論契合的特性。但由于檔案管理的指導理論相對落后，現有的工作方式逐漸出現了無法滿足檔案管理新要求的現象。

目前，我國檔案管理中存在管理理念陳舊、缺乏整體規劃與構架以及條塊管理致使信息割裂的三大主要問題，因此需要通過較新的“整體政府”理論，對檔案管理中現有問題進行梳理，建立更為有效的檔案協同管理，才能使檔案管理改革順利推進。

在借鑒國外“整體政府”協同管理，尤其是英國與美國信息協同管理模式的基礎上[2]，本文將在以下三個方面，展開基于“整體政府”理論的檔案協同管理研究：一是圍繞為公民提供無縫隙服務，建立有效的協同驅動力內核；二是根據協同內容與范圍，構建檔案信息協同管理整體構架；三是參照先進經驗，搭建可提供無縫管理與服務的檔案（政府）信息管理平臺。

三、基于“整體政府”理論的檔案協同管理驅動力建設

在樹立圍繞為公民提供無縫隙服務的核心目標后，建立有效的“整體政府”協同管理，首先需要建設檔案協同管理的驅動力。通過管理學相關理論，分析我國檔案管理現狀，其協同管理形成主要動機為管理改革和人才匯集。前者可以有效的在短時間內完成檔案管理轉型，學習較為先進靈活的服務方式。后者則體現在，“整體政府”檔案協同管理的建立，有助于匯集更多不同領域的人才，完成新時代背景下檔案工作的新任務，以彌補國內大多檔案主管單位人員不足、學科背景單一的現狀。

目前，我國檔案協同管理形成的主要驅動力有領導力、后續激勵、相互依賴三種。從領導力建設的角度，應明確國家檔案行政管理部門作為檔案協同管理的核心部門，具有檔案協作關系中的領導實權，并需要在整個協同中承擔更多的成本和風險。同時通過法律和政策等保障，為形成決策、解決問題提供公平公正的環境和互動良好的協作平臺。從后續激勵建設的角度，需要建立以下保證機制：一是樹立政府整體協作運行意識，將為公民提供無縫服務作為政府工作主要目標，為政府建立統一精神內核，加強協同組織內部凝聚力；二是政府職責法制化，明確政府部門職責，規定政府部門職責邊界和行為底線；三是在政策上給予單個檔案協同主體，尤其是非核心主體更多支持和規范，保持協同主體參與協同的動力。在相互依賴建設的角度，基于“整體政府”理論的檔案協同管理內部應該重視資源共享原則的樹立和執行，在減少沖突的同時，提高對同一資源具有相同需求的部門之間的互相依賴。

需要強調的是，驅動力建設不僅在協同形成初期較為重要，在整個決策制定、執行、平臺建設和協作運行中，協同驅動力建設始終是基于“整體政府”的檔案協同管理的重要參考指標，這是協同形成和持續運行的重要基礎。脫離了驅動力建設的協同只是空中樓閣，缺乏可操作性。

四、“整體政府”檔案協同管理整體構架建設

一般而言，基于“整體政府”理論的協同結構是由縱向和橫向兩個維度綜合架構而成的，檔案協同管理的結構也是如此。

（一）檔案協同管理結構的縱向維度

在縱向的垂直關系上，檔案協同在不同的層級上，協同管理的主要內容也有不同側重（圖1）。

圖1 縱向層級檔案管理結構

國家級檔案行政管理部門承擔宏觀檔案協同管理的主要職責，在該層次的檔案協同管理更致力于頂層設計，對檔案管理進行統一規劃，推動改革進程，樹立整體意識，最終為提高服務效能服務。在建設頂層設計的時候應注意兩點，一是通過職責法定，規范檔案管理職能的內涵和邊界，將檔案部門與其他部門的職能交叉與職能銜接不暢的情況納入政策協調的范圍內；二是在服務民眾的目標下，減少直接沖突，增加資源共享，彌補服務空缺。檔案宏觀管理為檔案中觀管理提供檔案管理政策和部門法定職責。

地方檔案行政管理部門位于檔案管理的中觀層面上，更加注重在宏觀檔案管理策略下，根據地方實際情況制定詳細的實施計劃，并搭建相應的共享、管理或服務平臺。在實施這一層級的協同時應該注意，在遵守上一層級制定的相關政策的基礎上應充分考慮本層級和下一層級的實際情況。在政策執行或者推廣中也要注重發揮地方政府和非政府組織的力量。檔案中觀管理為檔案微觀管理提供具體的政策實施方案和執行平臺。

各級各類檔案館在檔案管理的末端，主要職責是在檔案管理政策下對檔案進行管理并向公民提供利用，是政策執行層和服務供應層，屬于檔案管理的微觀層級。在這個層級需要在政策指導下，利用管理平臺與其他部門、非政府組織、企業、個人等進行協作管理。檔案管理的微觀層面因為更多的與公民直接對話，因此需要向檔案宏觀管理反饋在政策實施和服務供應中遇見的問題，以及現行管理下未能滿足的公民需求。

（二）檔案協同管理結構的橫向維度

在橫向上，檔案與其他政府部門、非政府部門、社會組織、企業及私人的協同合作結構則采用社會管治、整合能力都很強的，具有較為明顯核心和邊界的等級式網絡結構（圖2）。

圖2 橫向檔案管理網絡結構

在橫向結構中，檔案行政管理部門作為檔案協同管理的核心部門，負責檔案協同管理的政策制定、執導及監督。各級各類檔案行政管理部門、國家綜合檔案館、行政事業單位與部門國有企業（檔案形成部門、檔案室）、專門或部門檔案館等共同組成檔案協同管理網絡的核心區域。核心區域內的協同主體是檔案管理和服務供應的主要機構，個體彼此間具有強且密切的聯系交互，是主要的政策執行者和服務供應者，承擔著檔案管理中的絕大部分具體工作。

核心區域邊緣外是檔案管理輔助區。其中包括以檔案學會為代表的社會組織；輔助核心管理區制定和執行政策，并提供相應的技術或資金支持的社會檔案基金組織；對核心檔案管理工作方式與途徑的補充，有效幫助核心檔案管理機構提高工作效率、服務質量的家庭和個人檔案管理者或各種檔案中介和專門公司；與核心檔案管理部門具有職能重疊，具有資源沖突的部門，且可以通過資源共享改善資源沖突現狀，豐富核心檔案管理機構資源的博物館、圖書館或史志部門、黨史部門。

基于“整體政府”理論的檔案協同管理通過縱向和橫向共同建設，形成縱橫交錯多層運行的綜合協同結構，以確保整個檔案協同管理分工明確、運轉順暢。

五、檔案（政府）信息管理平臺建設

檔案學中認為，本質上來講，檔案就是信息。從現實情況來講，目前在國內，檔案館被確定為政府法定信息公開場所，所以在我國檔案管理部門實質上是我國的綜合政府信息管理部門。因此基于“整體政府”的檔案協同管理的核心是建立一個基于網絡，提供全面管理與服務的檔案（政府）信息管理平臺。

鑒于我國目前檔案管理的發展現狀，本文主要通過借鑒美國中觀信息協同管理構架和英國微觀信息協同管理模型的經驗，構建我國檔案信息協同管理。

（一）檔案信息協同管理平臺中觀構架

在基于“整體政府”理論的檔案信息協同管理中，國家檔案行政部門應處于頂層，負責制定和執行檔案管理政策、建設國家檔案（政府）信息管理平臺構架（圖3）并監督其運行。管理平臺具有統一的開放利用平臺，作為為政府、社會、公民提供無縫服務的窗口，其數據來源于數據中心。

數據中心的數據主要有兩大類來源，一是來自各層級的檔案核心協同主體端管理系統的共享系統，二是來自各層級的檔案非核心協同主體提供的數據共享。兩種來源的區別在于：檔案核心協同主體在檔案信息協同管理中聯系較為緊密，互動較為頻繁，其共享數據和平臺建設由檔案行政管理部門統一制定標準或直接提供。檔案非核心協同主體在檔案信息協同管理中聯系較為松散互動相對較少，其互動數據和平臺建設由協同雙方協商制定。

圖3 國家檔案（政府）信息管理平臺構架

（二）檔案信息協同管理平臺微觀構架

為國家檔案（政府）信息管理平臺提供數據的協同主體端信息系統是檔案管理中的一線工作系統，由高級檔案行政部門制定統一協同主體端信息系統模型（圖4）。檔案協同管理中的一線部門都可以根據這個模型，結合自己部門的實際情況搭建自己的終端系統。

單個檔案協同管理主體可以通過協同主體端信息系統實現對自身領域檔案的錄入、管理、并在自己系統內部向政府、社會、公民提供利用。此系統中的數據在實現最大程度開放利用的原則指導下，按照一定的權限設置將數據共享至共享中心。

圖4 協同主體端信息系統模型

在基于“整體政府”理論的檔案信息協同管理中，檔案協同管理共享中心是一個數據中心，由高級檔案行政管理部門制定其模型（圖5），不同層級不同地域的國家綜合檔案館承擔根據模型結合實際情況建設本地域本層級檔案協同管理共享中心的職責。共享中心存儲同級同地域不同核心協同主體信息系統以及不同非核心協同主體信息共享系統匯集的共享信息。共享中心可以通過本地區本層級的開放利用平臺網站對相應范圍的政府、社會、公民提供利用。

圖5 檔案協同管理共享中心模型

不同層級、地域的共享中心通過云網絡連接成一個巨大的共享網絡，最終實現檔案信息最大范圍的管理服務整合。為了保證數據安全，每個共享中心都應配套建設備份中心。

綜上所述，本文充分分析了“整體政府”理論與我國新時期檔案管理要求的契合度，并在這基礎上提出我國“整體政府”檔案協同管理建設方式。即圍繞為公民提供無縫隙服務建立有效的協同驅動力內核，根據協同內容與范圍構建檔案信息協同管理整體構架，參照先進經驗搭建可提供無縫管理與服務的檔案（政府）信息管理平臺。

“智慧城市”的提出與發展催促著城市“信息層”的建設，而檔案作為我國現有的主要政府信息公開部門，將承載越來越多的信息集散與管理的職能，最終成為城市信息服務平臺的核心部門。因此在今后的發展中，檔案信息管理應站在更高更廣的視角下，通過建立上下、左右、內外等多重聯動的完善體系，和功能強大、范圍廣泛的信息協作共享平臺，實現檔案信息的全面交流與共享。

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[1]曾維和．西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示[J]．公共管理學報．2008，（4）：62-69．

[2]孫迎春．發達國家整體政府跨部門協同機制研究[M]．北京：國家行政學院出版社， 2014：73-231．

（作者單位：德州市檔案局）