低碳發展的國際經驗及對中國的啟示

陳春陽

（中國科學院地理科學與資源研究所北京100190）

低碳發展的國際經驗及對中國的啟示

陳春陽

（中國科學院地理科學與資源研究所北京100190）

氣候變化問題已不僅僅是一個限于專業領域的問題，而是全球每一個國家都需要面對并承擔各自責任的問題。出于各自利益的不同，當前的氣候變化國際談判分成三股力量——歐盟、傘形集團（美國、加拿大、澳大利亞和日本等）、發展中國家（77國集團+中國）[1]。基于這種考量，本文選擇了這三股力量中具有代表性的國家，系統總結各國低碳政策的發展和特點，并對不同國家的低碳政策進行橫向比較，結合我國實際情況，分析其中對我國具有借鑒意義的經驗，為我國未來低碳發展提出相關政策建議。

低碳發展；國際經驗；啟示

氣候變化已成為全球關注的熱點問題，應對氣候變化的根本途徑是減少人為溫室氣體排放。對此，世界各國開始為實現經濟社會的可持續發展尋求新的出路。自2003年英國在其能源白皮書中首次提出了“低碳經濟”的概念，低碳發展就迅速得到國際社會的普遍認同和積極響應。十年間，世界主要國家先后采取了一系列舉措來推動節能減排工作和發展低碳經濟，同時搶占國際氣候變化談判的戰略制高點。在此背景下，中國也出臺了一系列政策展開我國低碳領域的相關工作，取得了一定成效。面對日益嚴峻的國際談判形勢和國內能源形勢，廣泛學習其他國家的相關經驗，對加速我國低碳發展的進程十分必要。

1　歐盟國家低碳發展經驗——英國

歐盟國家作為氣候變化談判的積極推動者，在節能減排的行為和技術方面一直處在世界領先地位。英國作為低碳發展理論的先行者，在立法、政策等方面擁有豐富的實踐經驗。英國的低碳發展起步早，且重視理論創新。20世紀70年代起，英國就已開始大力資助致力于提高能源效率的技術研發。2003年英國首次提出“低碳經濟”的概念之后，于2008年成立能源與氣候變化部和氣候變化委員會，并制定實施了“碳預算”方案，在世界上率先開展了“碳中和”、“碳補償”、“碳標簽”等一系列政策舉措，為其他國家的低碳發展作出了重要示范。2009年英國能源與氣候變化部發布了《英國低碳轉型計劃：國家氣候變化戰略》，標志著英國正式開始向低碳國家轉型。總結英國近年來低碳發展的經驗，主要有以下三點特色值得注意。

1.1低碳政策制定程序十分完善

英國政府出臺的多數低碳政策都遵循以下幾個步驟：咨詢政策的可行性，收集有關部門和人員的回復，制定并發布政策，評估政策的影響，修訂并更新政策。這樣一套完整的程序保證了政策能夠順利實施，并能在后期加以調整，以收到更好的成效。

1.2以法律形式確立低碳政策

英國政府近年來先后頒布《2004能源法案》2006年《氣候變化和可持續能源法案》《2008氣候變化法案》、《2008能源法案》《2010能源法案》及《2012能源法案》，以推動國內低碳經濟的發展。其出臺的低碳發展相關政策覆蓋面十分廣泛，涵蓋碳中和、碳補償、碳定價、碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage，簡稱CCS）、碳預算等。其中針對能源效率的政策，更是涉及工業部門、建筑部門、交通部門、居民部門方方面面。2009年英國發布了“低碳工業戰略”，旨在確保英國企業能在國際低碳競爭中實現利益最大化，以盡可能低的成本完成向低碳經濟的轉型。該計劃重點支持的領域包括離岸風能發電、民用核電、CCS、低碳電子和信息通信技術、碳市場、低碳建筑和建設、超低碳汽車等，并給予上述領域大力財政支持。

1.3重視市場手段

政府發揮在低碳發展中的引導作用。英國在能源和環境領域堅持市場機制在其中的主導地位，如積極參與歐盟排放交易體系，建立碳基金，實施通過引導消費者行為來影響企業生產和市場發展的“碳標簽”制度等。同時，政府通過氣候變化稅等財政稅收方式進行調控，旨在提升能源效率，促進能源密集型企業的節能減排，并刺激對新能源的投資。

2　傘形集團國家低碳發展經驗——美國

傘形集團國家出于自身利益的考慮，在國際氣候變化談判中保持的基本立場是中期減排目標低，且以一些發展中國家參與減排為前提條件。盡管如此，這些國家在國內應對節能減排的實際工作中并非止步不前，也采取了一系列政策措施來推進低碳經濟的發展。以美國為例，盡管美國在國際氣候變化談判中的立場趨于保守，但國內在節能減排方面表現較為積極。近年來，美國陸續出臺了若干有關低碳發展的政策、法規和制度，如不定年頒布的《清潔空氣法案》、《清潔能源法案》、《低碳經濟法案》、《清潔能源安全法案》等，形成了多法案組成的國家總體規劃方案。美國在低碳發展政策方面具有以下特征。

2.1政府部門分工明確且合作緊密

美國參與應對氣候變化和節能減排的部門眾多，包括能源部、環境保護署、財政部、商務部、農業部等。這些機構都承擔著各自明確的任務，但在實施美國氣候變化國家方案時，又保持著高效的協調和配合。例如，2002年美國政府建立了跨部門氣候變化技術方案工作組，旨在協助政府貫徹執行氣候變化技術方案，加快關鍵技術的研發和利用。該工作組受能源部領導，下轄六個技術領域的工作組，具體分工見表1。

2.2政策內容詳細全面

美國實行的低碳政策以提高能源利用效率為核心，而涉及廣泛的能效政策又以嚴格的能效標準為主導。美國目前已對約30種電氣設備制定了明確的能效標準，包括白熾燈、洗衣機、空調、洗碗機、配電變壓器等，遍布生產生活各個方面。其中有些標準在近年來更新后更為嚴格，新的標準將進一步減少能源消費。此外，旨在通過對高能效產品進行標識，幫助消費者節省能源開支和減少碳排放的“能源之星”計劃，自1992年實施至今，幫助美國減少了大量溫室氣體排放。能源之星的標準通常是比美國聯邦標準節能20%～30%。最早配合該計劃的主要是電腦和電子產品，后來逐漸擴大到加熱和制冷設備、照明產品、電氣設備、建筑產品等領域。“能源之星”計劃廣泛地促進了美國建筑、商業和工業部門能源效率的提高和碳排放的減少，據統計，僅2009年，該計劃減少溫室氣體排放4500萬噸，相當于3000萬輛機動車一年的排放量[3]。

2.3地方政府是低碳政策的先行者

美國許多低碳政策的出臺都是地方政府在先，且為聯邦政府制定相關政策提供了寶貴經驗。美國能效標準的制定就是一個很好的例子。20世紀70年代末，加利福尼亞州便實行了嚴格的能效政策，這為聯邦政府后來制定能效標準提供了借鑒。

3　發展中國家的低碳發展經驗——印度

在廣大的發展中國家為自己爭取“生存排放”和“發展排放”發聲的同時，一些新興市場國家（如基礎四國）也開始采取一系列舉措來推動本國低碳發展的進程。盡管起步稍晚，但其中不乏一些卓有成效的工作經驗。印度政府成立了應對氣候變化的專門機構，并確立了未來國家低碳發展的方向，這對于我國的低碳政策選擇都具有十足的借鑒意義。

3.1以太陽能為重點的國家能源規劃方案

印度政府先后出臺了《國家電力政策》、《綜合能源政策》、《氣候變化國家行動計劃》、《國家太陽能使命》等國家總體規劃方案。其中，2010年發布的《國家太陽能使命》，是2010～2022年印度太陽能利用計劃，旨在促進印度太陽能發電廠的發展，以滿足印度農村地區的用電需求。該計劃分為三個階段實施，規定到第三階段，太陽能并網光伏發電裝機容量要達到2×104MW。此外，該計劃還對太陽能利用的研發和示范給予大力資助和補貼。

3.2不斷強化深入的能效政策

印度通過頒布法律和實施節能計劃，將節能政策不斷深化和拓展到各個領域。2001年，印度政府頒布了《國家節能法》，為整個國家的節能事業提供了整體的法律框架、制度安排和監管機制。自1991年，印度電力部開始實施國家節能獎勵計劃，以鼓勵企業在其生產過程中采用節能技術。2011年，印度能效管理局實施了8項主要的節能計劃，其中包含印度工業節能計劃、能效標準和標簽計劃、《建筑節能法規》、中小企業計劃等，對各個產業部門的能源使用提供新的標準，并鼓勵創新性的能效改進技術。

4　低碳發展經驗的國際比較

各國在低碳發展過程中采取的政策各有側重，形成了具有本國特色的發展經驗。本節將從上述幾個國家低碳政策收獲的主要成效和發展經驗的異同出發，進行對比分析，以對我國低碳發展提出建議提供基礎。

4.1低碳政策的主要成效

在各國多管齊下的低碳政策下，其成效也體現在多個方面。下面選取上述三國及中國的二氧化碳排放總量、人均碳排放量和碳排放強度三個指標（數據來自EIA[4]），來總結分析各國低碳發展相關政策的總體實施效果。

圖1顯示的是1980～2011年四國的碳排放總量變化趨勢。從圖中可以看出，近年來，英美兩國的碳排放總量均呈下降趨勢，其中美國最為明顯。英國的碳排放總量在這三十年間一直比較穩定，基本維持在5×108t～6×108t的水平。而中印兩國的碳排放總量仍處于上升趨勢，且中國的碳排放總量超過其他三國之和。

圖2顯示的是1980～2011年四國年人均碳排放量的變化趨勢。從圖中不難看出，英美國近年來人均碳排放量均呈現下降趨勢，而中印兩國的人均碳排放量均呈現上升趨勢。盡管中印兩國的人均碳排放量增長速度并沒有得到有效控制，但其絕對值仍明顯低于其他發達國家。美國的年人均碳排放量基本維持在20噸/人左右，英國的年人均碳排放量基本維持在10噸/人上下，而印度2003年以前的年人均碳排放均在1噸/人以下，2004年以后才上升到1噸/人以上，中國近年來人均碳排放量大幅上升，至2011年已升至6.5噸/人。

圖3顯示的是1980～2011年四國碳排放強度的變化趨勢。從圖中可以看出，近年來四國的碳排放強度均呈現明顯的下降趨勢。1980～2011年間，英美兩國的碳排放強度以每年2%～3%的速度穩步下降；1995～2011年間，印度的碳排放強度以每年2%～3%的平均速度下降，2011年印度的碳排放強度為1.29噸/千美元，相比1995年下降了33.6%；中國以年平均速率約5%的速度從1980年6.7噸/千美元的碳排放水平下降至2000年2.3噸/千美元的水平，但此后至2011年，碳排放強度一直處于2.2噸/千美元上下的水平。

圖1　1980～2011年四國碳排放總量

圖2　1980～2011年五國年人均碳排放量

圖3　1980～2011年四國碳排放強度

4.2低碳發展經驗的異同

總結上述三國在低碳發展過程中采取的政策措施，其共同點主要有以下幾個方面：（1）成立專門機構負責能源與應對氣候變化相關工作；（2）采用立法、頒布節能計劃、涉及各個領域的財政稅收政策等多種舉措，全面實施低碳發展路線；（3）重視低碳科技的研究與開發。（4）重視市場機制在低碳發展中的作用。除了上述相似之處，各國領域在低碳政策中也有明顯不同，主要存在以下幾點。

4.2.1政府發揮的作用不盡相同

在低碳發展過程中，美國聯邦政府帶頭提高能效，地方政府也積極探索，雙管齊下應對氣候變化；而英國則是地方政府先行探索，然后才上升至國家層面；印度政府主要扮演政策監管者的角色。

4.2.2低碳發展側重領域有所不同

各國根據本國國情采取了相應的能效政策，所體現的側重領域也有所區別。例如英美兩國對傳統節能技術如清潔煤技術、低碳建筑技術，及可再生能源、新能源技術的研發都十分重視，印度的低碳政策則主要集中在智能電網、太陽能、氫能等技術的研發和應用上。

5　對我國低碳政策的建議

相較于廣大發達國家，我國的低碳發展起步較晚，相關政策也尚不完善。在未來的低碳發展過程中，除學習上述國家經驗，在結合我國國情，確立節能減排的重點領域的基礎上，在以下幾個方面，還需要進一步的改進。

5.1加快推動低碳領域立法進程

建立健全的法律體系。在低碳發展領域，不少發達國家已經建立了較為完善的法律體系，雖然我國政府已經制定和頒布了一些旨在促進低碳發展的法律法規，如《可再生能源法》《節約能源法》等，但仍缺乏一部具有能源領域母法作用的法律，來為我國低碳發展路線提供法律框架。

5.2加大低碳科技研發投入

提高核心技術知識產權和創新理念。相較于發達國家，我國低碳領域的研發工作起步較晚，投入也遠低于發達國家。根據IEA的統計數據，2008年我國對于低碳能源技術的研發投入為4500萬美元，而美國和日本的投入分別為10億美元和31億美元。盡管近年來我國可再生能源、新能源領域發展態勢良好，但相關領域的核心技術知識產權仍為發達國家壟斷。在低碳發展過程中，英美等發達國家先后提出“低碳經濟”、“碳足跡”、“碳標簽”、“碳認證”等先進理念，并實施了多項創新性的能效政策，為其他國家提供了示范。而我國在低碳理念和制度研究上的創新不足，對于我國在氣候變化國際談判中獲取話語權也有一定的不利影響。

5.3完善低碳發展市場機制

進一步降低對行政手段的依賴。目前我國各項低碳政策的貫徹實施仍依賴于行政命令，政府主要通過推行嚴格的節能減排問責制等手段來促使地方政府完成本地區的節能減排目標。這些行政手段在短期內可能收到一定成效，但對于長期的節能減排工作而言并非十分有利。廣大發達國家和一部分發展中國家在其低碳發展過程中都十分重視市場機制的作用，采取多種財政稅收政策來鼓勵各個產業部門較好地參與到節能減排的工作中來。我國在未來低碳發展的過程中，應積極學習發達國家的經驗，建立起完善的全國層面的低碳市場運作機制，以市場機制和行政手段的有效結合來實現低碳發展的總體目標。

[1]新華網.全球氣候變化談判中的“三股力量”.http://news.xinhuanet.com/world/2009-12/06/content_12597627.htm.

[2]蔡林海.低碳經濟：綠色革命與全球創新競爭大格局[M].北京:經濟科學出版社,2009.

[3]EPAClimateProtection PartnershipsDivision.EnergyStar Overview of 2009 Achievements.2010.http://www.energystar.gov/ia/partners/annualreports/2009_achievements.pdf.

[4]EIA.InternationalEnergyStatistics.http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm tid=90&pid=44&aid=8.

我國中長期低碳發展戰略研究，項目編號：2012BAC20B07。