談高速公路項目的用地管理★

曹孫祥 許智慧 顧佳宇

(南京理工大學泰州科技學院土木工程學院，江蘇 泰州 225300)

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談高速公路項目的用地管理★

曹孫祥 許智慧 顧佳宇

(南京理工大學泰州科技學院土木工程學院，江蘇 泰州 225300)

總結(jié)了高速公路項目的用地類別，調(diào)查分析了高速公路項目用地管理的現(xiàn)狀，并從組建用地管理團隊、評估土地使用成本、節(jié)約用地等方面，提出了高速公路項目用地管理的措施。

高速公路，用地類型，用地管理，節(jié)地措施

0 引言

工程項目建設(shè)用地管理是政府公共管理的一項重要職能，同時也是工程項目建設(shè)單位的一項重要管理內(nèi)容。高速公路是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)需占用大量的土地資源。以六車道的路基寬度32 m計算，每千米占地約在100畝以上，到2020年全國高速公路總里程將達到 8.5 萬km，高速公路占用的土地規(guī)模將超過80萬畝，占國土面積的0.05%。因此如何有效對高速公路項目的用地進行管理，不僅是高速公路建設(shè)的一個重要課題，也是土地資源管理的一個重要課題。

1 高速公路項目的用地類型

高速公路項目是線性工程項目，通常跨越多個行政區(qū)域，用地方式主要為線路、服務(wù)站的永久性用地，施工中的臨時用地、道路安全限制用地和運營維護用地。

1.1 永久性用地

高速公路項目的線路工程、服務(wù)站工程都需要永久占用地表的土地。根據(jù)我國的土地管理制度，永久性用地需要取得建設(shè)用地使用權(quán)。如果高速公路占用農(nóng)村集體的土地，則需要通過土地征收程序，支付用地補償后取得建設(shè)用地使用權(quán)。

1.2 臨時用地

在高速公路項目建設(shè)過程中，由于施工需要臨時作業(yè)面和物資中轉(zhuǎn)等，存在取土場、棄土場、物資中轉(zhuǎn)站、施工便道和施工輔助設(shè)施等多種臨時用地。臨時用地不需要進行土地征收，只需要與土地權(quán)利人簽訂臨時用地合同，約定用地期限和用地費用。施工完成后需要對臨時用地進行地貌恢復(fù)和土地復(fù)墾。

1.3 道路安全限制用地

為了保障高速公路的安全運營，除線路占地外，高速公路兩側(cè)還需設(shè)立一定寬度的安全限制區(qū)，該區(qū)域?qū)嶋H上已經(jīng)限制了土地權(quán)利人對該土地的繼續(xù)利用，因此也需要由建設(shè)單位通過永久性用地的方式來獲取。

1.4 運營維護用地

高速公路在運營維護期間，由于道路維護或緊急搶修等原因，可能會繼續(xù)使用施工便道或臨時使用土地權(quán)利人的土地，如是緊急搶修，土地權(quán)利人應(yīng)給予道路通行的便利，但高速公路項目的運營單位也應(yīng)支付用地補償。

2 高速公路項目用地管理的現(xiàn)狀

目前，高速公路項目建設(shè)用地管理主要是從政府部門的角度實施的，即從政府相關(guān)部門對工程項目建設(shè)用地的規(guī)模、指標、用途和合法取得等方面進行規(guī)范和控制。如2011年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《公路工程項目建設(shè)用地指標》，對高速公路項目的建設(shè)用地規(guī)模進行了限制。但這只能對高速公路的設(shè)計占地范圍進行限制，對項目建設(shè)過程中的實際用地行為無法進行規(guī)范。

長期以來，我國的高速公路建設(shè)項目存在“重建設(shè)，輕節(jié)約”的用地傾向，缺乏對土地資源和生態(tài)環(huán)境的必要保護，沒有做到集約和節(jié)約用地。具體表現(xiàn)如下：

1)在高速公路設(shè)計過程中，用地標準超出實際交通需求量，導(dǎo)致用地規(guī)模的增加。2)線路設(shè)計優(yōu)化時，只注重施工難度和投資等效益指標，導(dǎo)致大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，不利于我國耕地資源的保護。3)施工過程中施工單位用地行為不規(guī)范，如缺少必要的取土方案，將大量適于耕種的表層熟土用作路基填土；臨時占地超出約定范圍，不注重施工中土地環(huán)境的保護，造成土地污染等。

通過對部分參與高速公路項目建設(shè)的施工單位進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為高速公路項目的直接用地單位，施工方在項目用地中處于消極管理狀態(tài)。

1)通過對問卷的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，極少數(shù)(約5%)的施工企業(yè)全程參與征地，30%左右的企業(yè)部分參與，而65%的企業(yè)未參與征地過程，具體見表1和圖1。

表1 施工企業(yè)參與征地情況統(tǒng)計表

這說明在傳統(tǒng)的項目管理體制中，施工用地一般由業(yè)主提供給施工單位，施工單位并不會積極參與業(yè)主獲取建設(shè)用地的過程；但在施工過程中，受征地補償、環(huán)境破壞等因素的影響，企業(yè)用地過程中與當?shù)孛癖姲l(fā)生沖突是常見的事情(見表2和圖2)，影響了施工進度。

表2 施工企業(yè)發(fā)生用地糾紛情況統(tǒng)計表

2)在環(huán)境保護方面，統(tǒng)計顯示大部分施工企業(yè)沒有在實際施工中采取節(jié)地措施，具體見表3和圖3，表明“節(jié)地”政策的推行存在一定的障礙。

表3 施工企業(yè)節(jié)地措施采用情況統(tǒng)計表

分類情況未采取節(jié)地措施采取節(jié)地措施企業(yè)數(shù)量4318

綜上可以看出，高速公路項目的主要參與方如施工單位沒有主動實施用地管理，使得項目用地問題給項目目標的實現(xiàn)帶來阻礙。

3 高速公路項目用地管理措施

在實際工程中，工程項目的用地合法并不能保證項目的順利進行，建設(shè)用地的權(quán)利人經(jīng)常因為征地補償問題、建設(shè)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題阻工，或造成群體性事件。因此，工程項目的參與方業(yè)主、監(jiān)理和承包商應(yīng)該對工程項目的用地實施主動管理，主要是以業(yè)主和承包商為核心，監(jiān)理為輔助，建立三方合作機制，采取一系列管理措施，獲取土地權(quán)利人對工程項目的信任和支持，從而減少工程項目的用地沖突，保障工程項目順利進行。

3.1 組建三方合作的用地管理團隊

業(yè)主作為用地管理的主要責任方，負責用地管理工作的規(guī)劃和控制，同時負責與高速公路沿線地方政府部門接洽，明確建設(shè)用地手續(xù)的報批程序和資料要求；洽談?wù)鞯匮a償事宜，落實補償平衡機制。

施工承包商作為項目的直接用地單位，在施工過程應(yīng)負責臨時用地和其他用地行為的規(guī)范性，主動與土地權(quán)利人進行接觸，通過各種友好行為取得土地權(quán)利人的信任，與他們建立良好的互動關(guān)系，以減少施工中的阻工行為。

監(jiān)理單位應(yīng)配合業(yè)主和施工承包商做好用地管理的協(xié)調(diào)工作。

3.2 制定用地需求，評估項目土地使用成本

根據(jù)高速公路項目的建設(shè)進程，制定每個行政區(qū)域的用地需求計劃，明確用地面積、用地范圍、用地性質(zhì)和起止時間等，并在此基礎(chǔ)上進行土地情況調(diào)查，會同地方政府土地管理部門進行現(xiàn)場交樁、放線，以及地類調(diào)查、地面附著物等的統(tǒng)計和登記統(tǒng)計，為土地使用成本的評估奠定基礎(chǔ)。

永久性用地一般根據(jù)當?shù)赝恋氐难a償標準來評估土地的使用成本；臨時用地則主要根據(jù)臨時用地合同來規(guī)定；其他用地形式通常需要與土地權(quán)利人商定補償標準。

項目參與方的用地管理團隊需要關(guān)注征地補償費用的落實，避免補償糾紛帶來阻工問題。

3.3 節(jié)約用地

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，項目參與方實施用地管理的根本措施在于節(jié)約用地。可以從高速公路項目的設(shè)計和建設(shè)過程兩方面進行節(jié)地考慮。

1)設(shè)計方面的節(jié)地措施。嚴格執(zhí)行《公路工程項目建設(shè)用地指標》，根據(jù)實際交通需求進行線路設(shè)計。

道路選線時應(yīng)綜合高速公路項目的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境效益指標，避免占用大量優(yōu)質(zhì)耕地；避免穿越生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)保護區(qū)。

合理設(shè)計路基高度，減少土方工程量。如高速公路的橫向通道、橋梁、涵洞的密度和凈空高度會直接影響高速公路的路基高度，因此，這些構(gòu)造物的間距和凈空應(yīng)設(shè)計合理，不能太密。

為了減少高速公路項目與其他道路或其他工程項目相遇時的用地關(guān)系問題，應(yīng)合理確定被交道路或工程的跨越方式。由于土地的立體利用越來越突出，高速公路和其他工程項目相遇時的安全問題也越來越突出。不論采用上跨方式還是下穿方式，都不得損害該土地上的原有用益物權(quán)。

2)建設(shè)過程中的節(jié)地措施。施工前應(yīng)進行施工平面布置圖的優(yōu)化，盡量采用荒地和廢棄的空地，最大限度地減少對周邊綠化區(qū)域的破壞，采取環(huán)保措施防止對土壤造成污染。

當進行土方工程時，要設(shè)計好土方作業(yè)方案，進行挖填平衡計算，避免過多的土地擾動。

施工承包商應(yīng)提升企業(yè)的安全文明施工水平，實施標準化管理，臨時設(shè)施的占地面積應(yīng)按用地指標的最低面積來設(shè)計。

施工中產(chǎn)生的有毒物質(zhì)，需要及時采取處理措施，不得就地掩埋。盡可能地把土地恢復(fù)成之前的樣貌。

4 結(jié)語

高速公路建設(shè)必然占用大量的土地資源，除了政府部門對于高速公路項目建設(shè)用地的行政管理，高速公路項目的參與方即業(yè)主、施工承包商和監(jiān)理也應(yīng)主動實施用地管理，以保證項目目標的順利實現(xiàn)。由于我國人均土地資源非常緊缺，節(jié)地必將成為約束高速公路項目建設(shè)的限制條件。

[1] 趙新生.高速公路建設(shè)工程節(jié)約用地研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2009.

[2] 黃錦秋.高速公路設(shè)計與土地集約節(jié)約利用關(guān)系的研究[D].西安：長安大學，2011.

[3] 李 霞.高速公路節(jié)地關(guān)鍵技術(shù)及節(jié)地效果綜合評價[D].西安：長安大學,2013.

Discussion on highway project land use administration★

Cao Sunxiang Xu Zhihui Gu Jiayu

(CollegeofCivilEngineering,TaizhouCollegeofScience&Technology,NanjingUniversityofTechnology,Taizhou225300,China)

The paper summarizes highway project land use types, investigates and analyzes highway project land use administration status, and finally puts forward highway project land use administration measures from aspects of organizing land use administration group, evaluating gland use cost and saving land use.

highway, land use types, land use administration, land saving measures

1009-6825(2016)16-0240-02

2016-03-24★:江蘇省2015年大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目成果(項目編號：201513842019X)

曹孫祥(1995- )，男，在讀本科生

F301.2

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