基于物有所值評價的PPP項目決策研究

沈 輝

(常州市金壇自來水公司，江蘇 常州 213200)

?

基于物有所值評價的PPP項目決策研究

沈 輝

(常州市金壇自來水公司，江蘇 常州 213200)

論述了物有所值評價在城市基礎設施建設項目PPP模式決策中的作用，依據國家相關政策文件，構建了PPP項目物有所值評價計算模型，基于實際案例，給出了該模型的具體操作流程。

PPP模式，物有所值，基礎設施，成本

近年來我國大力推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本與政府進行合作。然而PPP模式與傳統政府采購模式相比是否具有優勢，需要一個客觀的評判標準。從已有政策文件來看，雖然對物有所值評價的應用提出了基本要求，但在實踐中卻沒有提供一個具體可操作的標準。本文對物有所值評價的具體應用進行研究，結合某市政道路工程PPP模式的案例對物有所值評價過程進行簡介，為其他PPP項目在使用該評價方法時提供參考。

1 城市基礎設施建設項目采用PPP模式的必要性分析

1.1 借助市場機制提高公共物體以及服務的供給效率

PPP模式將社會資本引入到公共領域中，打破了政府的壟斷地位。經濟學證實，民間資本能用更低的成本為公眾提供更多服務，有助于提高公共物品或服務的供給效率[1]。美國、加拿大、英國等國運用公共調查、對比研究等方法對PPP模式進行了大量研究，表明在服務水平和服務質量保持不變的前提下，采用PPP模式平均節省約25%的費用[2]。由此可見，將部分公共服務或項目交由社會資本進行管理運作將有助于提高公共物體以及服務的供給效率。

1.2 消化地方隱形債務 緩解政府工作壓力

在有限的財政約束下推進基礎設施的發展，是各地方人民政府面臨的難題[3]。PPP模式將社會資本引入到公共項目的建設中，拓寬了公共項目的融資渠道，解決地方政府在有限的財政約束下的城市建設問題，并一定程度的緩解地方政府的財政支出壓力。同時，通過與社會資本合作，將公共項目的建設及運維過程中的各類風險交由建設管理經驗豐富的社會資本承擔，從而實現最優風險分配，緩解地方政府的工作壓力。

2 基于物有所值評價的市政道路采用PPP模式決策機制

2.1 PPP項目物有所值概念

《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱：《指引》)明確了PPP項目物有所值的內涵，即指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價，傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化，是PPP項目決策過程中的關鍵指標[4]。

2.2 物有所值基本模型

PPP項目的物有所值可以理解成為建設一定標準與質量水平的項目，兩種不同建設模式下所付出的費用以及其他支出的比較，可以通過公共部門參照標準(PSC)與PPP進行對比來衡量。PSC是一個標桿價格[5]，理論上，只有當PPP模式下的價值優于PSC，政府才會選擇采用 PPP 模式[6,7]。依據《指引》的界定，PSC值指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本；PPP值等同于PPP項目全生命周期內政府部門各項財政支出責任的現值。因此，可將PPP項目物有所值評價模型表述為：VFM量值=PSC-PPPs，當VFM量值大于零時，即可界定擬建項目采用PPP模式是物有所值的。

3 案例分析——某市政道路PPP模式前期決策

3.1 案例概況

某市政道路項目總投資約5億元，政府在項目建設期給予財政補助1億元。采用PPP模式運營，2年建設8年運維。由社會資本完成融資，自有資金與銀行貸款比例為3∶7。本項目具有公益屬性，建設投資需要通過運財政補貼實現回收。交易結構見圖1。

3.2 公共部門比較值(PSC)計算

1)建設和運營維護凈成本現值計算。

a.建設凈成本費用組成。本項目的建造成本按5億元計取，包含前建設期產生的貸款利息。建設期兩年，按照每年平均投資來計算。項目貸款金額占項目建設成本的70%期限為8年，每年年初貸款17 500萬元，貸款利率為4.9%，復利動態計算每年利息，項目進入運維期后開始還款，由此計算項目貸款利息合計為4 823.44萬元。項目大修以及殘值按0計取。

b.運維凈成本費用組成。本項目運營期主要運維工作包括：綠化養護、路面保潔、路燈維護、信號燈維護以及電子監控系統維護，參照以往類項目的相關數據，本項目每年的運維成本約為600萬元。同時考慮本項目屬公益性項目，無使用者付費的情況，因此使用者付費收益為0。

c.項目建設和運營維護凈成本現值計算。取4.5%基準折現率，將本項目的建設和運營維護凈成本進行折現計算，見表1。

綜上計算，項目建設以及運營維護凈成本現值-50 563萬元，取正即50 563萬元。

表1 項目建設和運營維護凈成本現值計算表 萬元

2)風險成本計算。風險承擔成本常采用比例法計算，通常不超過項目建設運營成本的20%，可轉移風險成本占項目全部承擔成本的比例一般為60%～85%。設定本項目的風險承擔成本的比例為15%，其中自留風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的20%。由此計算得出風險承擔成本5.2×15%=0.78億元，其中自留風險0.156億元。

3)競爭性中立調整值。競爭性中立調整值是為了消除政府傳統采購模式下公共部門相對社會資本具有的競爭優勢，主要包括政府比社會資本少支出的土地費用、行政審批費等費用。本項目屬于公益性項目，項目用地由當地政府無償提供，行政審批所發生的費用也無明顯差別。因此，本項目競爭性中立調整值取0。

4)PSC值計算結論。公共部門比較值為：參照項目的建設和運營維護凈成本現值+競爭性中立調整值+風險成本計算，即50 268+5 121+0=55 389萬元。

3.3 PPP項目全生命周期內財政支出責任計算

PPP項目全生命周期內財政支出責任包括股權投資支出責任、運營補貼支出責任、風險承擔支出責任以及配套投入支出責任。

1)股權投資支出責任。本項目不組建成立項目公司，當地人民政府無股權投資支出責任。

2)運營補貼支出責任。本項目具有公益性，政府承擔全部運營補貼支出責任，其中建設以及運維成本補貼采用計算PSC值時的數據。由于本項目中政府在建設過程中給予了一定的財政補貼，因此需根據實際情況另行計算運營期間的貸款利息。假設政府在本項目中給予建設期財政補助1億元全部用于償還本金，從第三年末至第八年末按等額本金還貸。經計算本項目采用PPP模式后，項目運營期產生的貸款利息為4 287.5萬元。

本項目采用PPP模式后，暫按照建造成本回報率(靜態)為10%計算，政府在運營期給予的財政補貼額度為[50 000×1.1+4 287.50-10 000]/8，即6 160.9萬元，考慮每年的維護成本600萬元，該項目中運營期間政府每年支出6 760.90萬元。

3)風險承擔支出責任。本項目的建造成本為51 210.21萬元，由此計算得出政府自留風險承擔成本為：51 210.21×15%×20%=1 560萬元。

4)配套投入支出責任。本項目中地方政府在項目建設期每年給予投資補助5 000萬元，共計10 000萬元。

5)PPP項目全生命周期內財政支出責任計算結論。

折現率取4.5%，現值計算如表2所示。

表2 政府建設運營成本折現計算表 萬元

由此可見，本項目采用PPP模式政府建設運營支出的現值為49 954萬元。

考慮PPP項目中政府所要承擔的風險成本1 560萬元后，本項目PPP模式全生命周期內財政支出責任計算結論為49 954+1 560=51 514萬元。

3.4 物有所值評價結論

綜合上述計算得到項目全生命周期PSC值和PPPs值，見表3。

表3 物有所值指標表 萬元

本項目全生命周期內政府支出成本的現值與公共部門比較值(PSC值)比較得到項目的物有所值量值3 875.31萬元。物有所值量值為正，說明項目適宜采用PPP模式。

4 結語

相比于傳統政府采購方式，采用PPP模式能否降低項目全生命周期的成本是城市基礎設施建設項目PPP模式決策時的關鍵。只有在項目決策階段對建設項目數據進行準確、系統的收集才能保證決策結論的正確性，保證PPP項目的順利進行。

[1] 賴丹馨,費方域.公私合作制(PPP)的效率:一個綜述[J].經濟學家,2010(7):97-104.

[2] E·S·薩瓦斯.民營化與公司部門的伙伴關系[M].周志忍，譯.北京：人民大學出版社，2006.

[3] 羅炳錦.小城鎮建設投融資體制面臨的問題和對策[J].合作經濟與科技，2011(9):64-65.

[4] 姜愛華.政府采購“物有所值”制度目標的含義及實現——基于理論與實踐的考察[J].財政研究,2014(37808):72-74.

[5] 王盈盈,馮 珂,尹 晉,等.物有所值評價模型的構建及應用——以城市軌道交通PPP項目為例[J].項目管理技術,2015,13(14608):21-27.

[6] 郭 上.我國PPP模式物有所值評價研究[D].北京：財政部財政科學研究所,2015.

[7] 孫 慧,周 穎,范志清.PPP項目評價中物有所值理論及其在國際上的應用[J].國際經濟合作,2009(11):70-74.

Research on the decision in PPP projects based on the evaluation of value for money

Shen Hui

(JintanChangzhouWaterSupplyCompany，Changzhou213200,China)

This paper discussed the role of the evaluation of value for money in the PPP projects of urban infrastructure. Built the calculation model of value for money according to the relevant policies. Provided the detailed process of the model based on the practically typical case.

PPP model, value for money, infrastructure, cost

1009-6825(2016)20-0249-02

2016-05-07

沈 輝(1989- )，男，助理工程師

TU712

A