PPP通關

PPP通關

從頂層設計到基層實踐，PPP落地難出現積極信號。

為全球最大的PPP（政府與社會資本合作）市場，PPP的中國盛宴正全面開啟。

財政部PPP中心近日發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報》顯示，截至2016年9月末，全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中已進入執行階段項目946個，總投資額1.56萬億元，落地率達58.2%，均較6月末有大幅增加。

今年以來，為應對經濟增速下行壓力，作為撬動民間投資的利器，PPP被寄予厚望，推進速度明顯加快，尤其在下半年，PPP在政策層面利好頻出，顯示了中央加大PPP推廣的決心，落地等問題的解決思路日漸明朗。

在頂層設計方面，立法工作有了突破性進展，由財政部主導的PPP立法和國家發改委力推的特許經營法工作，在國務院統一協調下，交由國務院法制辦牽頭負責。

9月底和10月底，財政部和國家發改委分別印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》和《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》，分別對公共服務領域和基礎設施領域PPP項目的操作流程進行規范。而在基層實踐方面，試點創新也進一步擴大了可推廣可復制的PPP模式。10月13日，財政部聯合教育部等部門公布了第三批PPP示范項目，南京溧水產業新城等516個項目入選，計劃總投資額達11708億元。與前兩批相比，第三批的示范項目無論是在項目數量還是計劃投資額上都有大幅增長。國家發改委也于近期下達2016年PPP項目前期工作專項補助5億元，用于支持重點區域或行業的PPP項目規劃編制等。

PPP推廣加速度的背景下，如何引導、幫助民營企業更好地參與PPP項目，成為當前要解決的重要問題。能否點燃民間資本的熱情，決定著這場PPP闖關的成敗。

叫好還要叫座

“58.2%”。10月28日，財政部PPP中心發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報》，公布了這個最新的落地率數字。

接受《財經國家周刊》記者采訪的多位PPP專家認為，這是一個很不錯的成績。不過，仍有專家謹慎地表示，數字背后喜中有憂。

該期季報顯示，截至2016年9月末，財政部兩批示范項目232個，總投資額7866.3億元，其中執行階段項目128個，總投資額3456億元，落地率達58.2%。與6月末相比，第一批示范項目落地率沒有變化，第二批示范項目落地呈加速趨勢。

按照財政部于2014年發布的PPP操作指南，PPP操作程序分為5個階段：識別、準備、采購、執行和移交。在2016年7月公布的第三期季報中，規范了項目落地率口徑，將落地率定義為執行和移交兩個階段項目數之和，與準備、采購、執行、移交4個階段項目數總和的比值。這種算法將識別階段的項目，從分母中排除出去了，但實際上相當多的項目仍處于“識別”階段。這就意味著，落地率可能有因此“被提高”的情況。

此前，根據財政部PPP中心數據，截至2016年4月13日，納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項目的落地率約為21.7%。在一些研究機構看來，這個較低比例仍有水分。民生證券副總裁管清友就分析，如果將大部分處于識別階段的項目納入計算基數，執行階段的項目數與入庫項目總量相比，實際的簽約率僅為4.8%。

今年3月底，財政部PPP綜合信息平臺公開發布的一份“熱點問題問答”中就曾提到，因地方政府規劃調整、項目的物有所值評價或財政承受能力論證未獲通過、項目對社會資本吸引力不夠等原因，占已入庫總數78%的識別階段項目中，會有一些項目未來有可能不再采用PPP模式甚至不再實施，從而退出項目庫。

中國財政科學研究院院長劉尚希表示，盡管目前財政部、發改委等都在力挺PPP，各地政府也都積極推動，但PPP項目的實際落地情況還不樂觀，出現了“叫好不叫座”的現象。

中國華融資產管理股份有限公司董事長賴小民在接受媒體采訪時表示，當前PPP項目存在管理難和落地難的問題，與政府部門推動力度不均，項目管理錯位、參與主體熱度不均，社會資本參與程度不高、項目分布不均，PPP項目的區域和領域分布失衡、缺乏系統配套支撐，造成長短期目標沖突等有關。

“剛過去的這半年時間，落地率改善是很有限的，但改善的趨勢還是能看得到的。”有專家對《財經國家周刊》記者說。

靠什么點燃民間投資

一個得到廣泛認同的觀點是：民間投資跟不上導致PPP項目落地難，而落地難又反過來打擊民間投資。

全國工商聯經濟部部長譚林表示，今年上半年，國務院和有關部門采取了一系列措施，加大了對已出臺政策措施落地、落細、落實的推進力度，在這些重大舉措的激勵下，民間投資出現了一些積極的信號。

財政部PPP中心第三期季報顯示，105個落地示范項目中，82個已錄入簽約社會資本信息，簽約社會資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企（國有獨資和控股企業，含海外上市國企）65家，民企占比36%，前三類非國企合計占比45%。

雖然民企占比有了明顯提升，但依然處于劣勢，項目投資額更是偏少。54個單家社會資本參與項目中，民企參與項目17個，占比32%，對應的項目投資額為224.5億元，占比僅12%。

“民營企業是否有意愿參與PPP投資，是否能深度參與其中，是衡量PPP項目成功與否的重要標志。”清華大學PPP研究中心共同主任楊斌公開表示。

按照劉尚希的說法，民企進入PPP項目信心不足的原因可以歸結為四點：一是PPP項目從立項簽約到投資取得回報，存在一定的滯后期，相較于高企的融資成本，投資收益吸引力不夠；二是不少地方政府把收益高的項目自己留著做，好項目民企不容易進入；三是政府與社會資本的風險分擔機制不完善；四是企業擔心PPP項目執行會受到換屆影響。

而在財政部條法司副司長賴永添看來，民資參與少、項目落地難的一個重要原因，與PPP相關法律基礎較為薄弱有關。面對“特許經營法”與“PPP法”的交叉，不少民企為避免在兩部門間左右為難，望而卻步。

“PPP的社會資本往往變成了國有資本，國有資本往往變成了央企。重大的基礎設施項目都是中央企業在做，這就對社會資本、對地方企業產生了一種擠出效應。”財政部相關人士表示。

項目“打假”

還有一個值得警惕的現象是，隨著PPP受到追捧，“偽PPP”項目的數量也開始增加。

2016年6月，中國財政科學研究院發布的《以共治理念推進PPP立法》中提到，由于PPP相關法律缺位、適用性不足和沖突，PPP項目實踐中已陸續出現變相融資等問題。

一位東部地級市財政部門人士對記者談到，2015年他們曾接到一個PPP項目的申報，是園林局發起的一個綠地景觀PPP項目，屬于改善城市環境的純公益性項目。

項目的申報邏輯是：政府資金不夠，于是尋找社會資本合作。社會資本在綠地景觀的建設期間先行墊資。市政府計劃未來對綠地景觀周邊做一些商業開發，而這片景觀的建設方也將在未來的土地招拍掛中獲得優先權。

“這就是過去BT模式的變形，現在用PPP術語做一些包裝，就轉為了PPP項目。實際上就是給地方政府做融資。”上述人士說。BT模式曾在前幾年土地財政年代盛行，但當土地財政難以為繼的情況下，一來會加劇地方債務，二來可能會導致這些公益性項目爛尾或建成后缺乏維護。

也正基于此，無論是財政部還是國家發改委，對于PPP都多次強調其合作的長期性，而非只是做筆融資的“一錘子買賣”。

“PPP項目是政府和社會資本的婚姻。融資問題只解決一個環節的問題，后續的運營、維護，還有十幾年、幾十年公共產品的提供，都被拋至腦后了。這是很突出的問題。”賴永添說。

變相融資工具

民間資本參與程度低，PPP項目轉變為地方融資工具，加劇了地方財政風險的累積。

湖北某地級市財政局一位人士對記者表示，民營企業無法得到優質的PPP項目，同時造成資源的最優化配置無法達成，風險依然集中于公共部門，國家和地方政府的債務壓力仍居高不下，致使系統性的財政風險加劇。

在融資模式方面，社會資本以股權參與的模式和政府方一同共建項目，是雙方“婚姻”一說指向的核心。

然而從全國范圍來看，較為成熟的依市場化方式運作的BOT項目僅在污水處理、地鐵等少數幾個領域有所涉及。現實中，大量PPP項目以明股實債的模式進行融資。

目前，銀行、保險、信托、基金等金融機構依然需要承擔大多數的PPP融資份額。“這些金融機構基本還是走短平快的操作思路，明股實債比較普遍，有的地方政府為了先拿到融資，也同意這一模式。”上述人士說。

以銀行為例，目前商業銀行參與PPP的方式主要有兩類：一是給項目提供信貸融資支持；二是地方政府成立PPP產業投資基金，銀行通過投資基金的渠道入股。

由于投資基金可以投入表外資金例如理財資金，撬動的杠桿也不像貸款那樣受到較多監管，并且投資基金一般有政府啟動資金做“安全墊”，所以銀行對這一模式都青睞有加。

“但實際上政府給銀行的是固定回報，一段時間后銀行也會分批把前期資金拿回來。名義上是股權投資，其實還是政府負債。”上述人士表示。

沒有社會資本以股權參與的模式和政府共建項目，自然也就沒有切實的風險共擔。在這一模式下，PPP項目啟動得越多，對金融機構的資金吸收量也就越大，系統性風險發生的可能性也越大。

誰是主導

“一方面是兩套政策全面交叉，大量政策重復沖突，另一方面是政策針對性不強，效力有限，對于PPP發展的很多實際問題，比如打掉民間資本投資的玻璃門、彈簧門、旋轉門等無能為力。”財政部相關人士表示。

兩套政策，是指財政部和發改委針對PPP不同的政策體系。

據《財經國家周刊》記者了解，2013年底，財政部在全國財政工作會議上專門召開PPP專題會議。而早在2013年10月，全國人大已將特許經營法列入立法計劃，并由國家發改委牽頭起草。

從那時起，兩個部門兩條線就已初現端倪。過去三年來，發改委和財政部兩個部門都從各自職能出發，一個主攻“特許經營法”，一個推進“PPP法”，打造出了目前的兩套體系。部門之間的立足點各有差異，卻對規范PPP發展有利，但與此同時，大到理念原則、小到操作細節的差異，又可能讓地方與企業難以把握。

“PPP重點在于政府和社會資本的合作，要把它可持續順利地做好，需要一套規范的法律制度。”山東省財政廳金融與國際合作處處長李學春對《財經國家周刊》記者表示。

據知情人士介紹，今年7月，發改委和財政部分別向國務院提出“特許經營立法”和“PPP立法”意見，“其中有不少內容重復交叉，還有一些意見相左”。為此，國務院明確由國務院法制辦牽頭，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。自此，爭論了數年的PPP立法工作由財政部和發改委兩部門移交給法制辦主導。

“這是今年的一檔件，原則上年內必須完成，除特殊情況外，基本都要出臺。”10月中旬，一位國務院法制辦人士對《財經國家周刊》記者表示。

新階段

在頂層設計歸并“兩條線”的同時，在基層實踐中尋求PPP樣本，快速進行有效的項目復制，以此形成規模優勢，也被提上日程。

財政部日前公布第三批PPP示范項目，引發社會普遍關注。根據公告，南京溧水產業新城等516個項目上入選，計劃總投資額達11708億元。與前兩批相比，第三批的示范項目無論是在項目數量還是計劃投資額上都有大幅增長。

財政部PPP中心副主任莫小龍表示，此次財政部聯合二十個部委發布的第三批示范項目，旨在推出一批可復制、可推廣的示范案例，助推更多PPP項目落地。相比于前兩批，第三批示范項目存在多方面的特殊之處：

一是組織方式新穎，此次示范項目的申報、評審和發布都由財政部聯合二十個部委共同實施；二是評審的規范性高；三是項目數量多、覆蓋領域廣，共計516個項目，覆蓋19個領域；四是示范導向性強，重視行業引領、區域帶動和創新示范效應。

財政部相關人士表示，在基礎設施及公共服務領域推廣運用PPP模式，是中央交辦的一項重大改革任務。“這三批的項目數量和投資總額呈明顯遞增趨勢，除示范意義外，這些項目還將發揮穩增長和規范PPP市場的作用，也標志著我國PPP的發展進入新階段。”