我國參與公海保護區建設的戰略選擇
——基于SWOT-PEST的分析

熊敏思，吳祖立，陸亞男，劉 勤，高 凌，王 茜

(農業部東海與遠洋漁業資源開發利用重點實驗室，中國水產科學研究院東海水產研究所，上海 200090)

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我國參與公海保護區建設的戰略選擇
——基于SWOT-PEST的分析

熊敏思，吳祖立，陸亞男*，劉 勤，高 凌，王 茜

(農業部東海與遠洋漁業資源開發利用重點實驗室，中國水產科學研究院東海水產研究所，上海 200090)

公海保護區是一種養護漁業資源的管理手段。近年來，一些發達的漁業國家、區域性漁業組織已紛紛建立公海保護區來保護漁業資源，以實現可持續利用。當前我國正處于遠洋漁業的發展期，雖然我國在近海海洋保護區的建設中已積累了漁業資源管理的一些經驗，但我國在公海漁業資源的開發、利用及管理方面經驗尚淺，同時面對日趨嚴格和規范化的國際漁業管理制度，我國遠洋漁業的發展面臨著新的挑戰。因此，公海漁業資源的開發和利用不僅關乎到我國在國際漁業管理中的地位，也關乎到我國海洋漁業經濟的發展。本文通過SWOT-PEST分析矩陣對目前我國參與公海保護區建設所面臨的內外環境進行分析，提出了提高我國參與公海漁業的治理能力和有效開展公海漁業的一些建議。

公海； 公海保護區； 漁業管理； SWOT-PEST分析矩陣

公海保護區是指為保護和有效管理海洋資源、環境、生物多樣性或歷史遺跡等在公海設立的海洋保護區，是一種全新的保護生物多樣性的形式[1]。公海保護區是以全新的視角提出保護公海漁業資源的方法，它的建立一定程度上限制了公海自由，因而各主權國家也引發了對公海保護區建立的爭議。

世界自然基金會(WWF)發布的《公海自然資源現狀》(The status of natural resources on the high-seas)的報告中列舉了包括了熱液噴口、海山、深海溝、深海珊瑚礁、金屬結核、冷泉、天然氣水合物、海底峽谷等11類生態群落和地形構造，目前國際社會也集中于11類生態群落和地形構造的分布區域、生物特征、開發價值、潛在威脅等方面的研究，同時也致力于公海保護區現有漁業資源的管理制度、生態環境保護制度的改進[2-3]。我國對公海保護區的制度、生物多樣性及環境保護方面的研究都取得了一些成果，但是，由于對公海保護區的相關問題的研究起步較晚，目前還存在研究深度不足，范圍局限等問題[4]。

SWOT-PEST就是把SWOT和PEST相結合的系統分析法，把SWOT分析法優勢、劣勢、機會和威脅四個要素從政治(Politics)、經濟(Economy)、社會(Society)和技術(Technology)的宏觀環境下選擇發展的一種決策研究方法[5]。SWOT-PEST分析法具有高度的統籌性和合理的聚類性等特點[6]，適用于眾多的行業和領域。

1 基于PEST對我國參與公海保護區建設的內部優勢分析

PEST分析法是一種分析外部戰略環境的決策工具，政治 、經濟、社會和技術四個因素能夠從總體上把握參與海洋保護區建設的宏觀環境，我國一直以來重視公海資源，通過分析我國參與公海保護區的建設的利弊，有利于客觀分析公海保護區的建設對我國遠洋事業的影響，為海洋強國戰略的實施提供正確的決策依據。

1.1 政策性優勢

自“十二五”以來，農業部出臺《關于促進遠洋漁業持續健康發展的意見》，給予遠洋漁業在漁業稅收、補貼、漁船更新改造等方面的政策支持，并要求逐步完善遠洋漁業產業各個環節的配套措施建設，加強捕撈、加工、流通、港口服務等的綜合服務和全面發展。此外，也通過《遠洋漁業管理規定》來加強對遠洋漁業生產的管理，通過完善生產報告、標準化捕撈日志、漁船船位監測等制度為遠洋漁業企業的生產安全提供了制度保障[7]。

我國十分重視公海環境和資源的保護，在公海資源養護和利用方面，我國是《聯合國海洋法公約》的締約國，也是最早簽署《生物多樣性公約》的國家之一；在公海漁業資源養護方面，我國參與了聯合國《關于養護和管理跨界和高度洄游魚類種群協定》的制定工作，先后加入了《中白令海峽鱈資源養護和管理公約》、《養護大西洋金槍魚國際公約》、《南太平洋公海漁業資源養護和管理公約》，并在1996年發布了《中國海洋21世紀議程》，在公海生物資源的保護和利用方面表明我國的立場和主張。此外，我國還頒布并實施了《中華人民共和國自然保護區條例》、《海洋特別保護區管理辦法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國漁業法實施細則》等為參與公海保護區的行動提供法律支持和保障。

1.2 經濟性優勢

我國是全球第一大水產品出口國，在2015年，雖然受到全球經濟增速放緩、水產品消費萎縮等外部因素的影響，但我國仍然保持全球水產品出口第一的地位。回顧“十二五”期間，我國水產品市場供給充足，水產品產量年均遞增3.8%，漁業經濟總產值年均遞增11%，漁業經濟增加值年均遞增18.07%；水產品出口量年均遞增5.7%，出口額年均遞增12%，貿易順差年均遞增14.5%，出口連續4年居國內大宗農產品出口首位[8]；遠洋漁業產值年均遞增11.5%，加工產值年均遞增11.9%，漁民人均純收入年均遞增12.6%[9]。

1.3 社會自然條件的優勢

隨著我國“海洋強國”和“走出去”戰略的實施，吸引了越來越多的投資者參與到海洋產業中來，同時，也增強了遠洋漁業企業開拓遠洋的信心。我國遠洋漁業企業既是我國遠洋漁業事業的推動者，同時也是受益者。近年來，越來越多的遠洋漁業企業積極擁護和貫徹國家的相關政策，同時也主動與科研院所展開技術合作，尋求更多、更科學的技術服務支撐，在競爭激烈的國際漁業舞臺上，不斷提高綜合素質，進一步完善遠洋漁業的服務產業鏈。

1.4 技術性優勢

自2011年以來，新建造專業遠洋漁船1300多艘，遠洋漁船船隊船齡老化問題得到明顯改善，中大型漁船所占比重明顯增大，遠洋漁船整體裝備水平顯著提高。我國目前遠洋漁業船隊中，小于10年船齡的漁船占遠洋漁船總數近60%，24-60米的中大型遠洋漁船所占比重達90%以上[10]。漁船和配套設備的設計、網具作業類型的多樣化、企業經營內容的綜合性都有了改進和突破，使遠洋漁業產業結構不斷優化。

2 基于PEST對我國參與公海保護區建設的內部劣勢分析

2.1 政策性劣勢

遠洋漁業一次性投資大、風險性高、運作難度強且投資回收期長，同時，受歷史原因等多方面因素影響存在融資渠道過于狹小、融資成本高等現實問題。遠洋漁業的發展必須以相配套的可供船隊維修保養、集中錨泊卸貨、產品加工銷售、人員整體培訓、通信聯絡等基礎設施完善的漁港基地作為依托。國家應該通過規劃建設漁港碼頭、交易中心、冷庫等基礎設施，為遠洋漁業的發展提供良好環境。從預警機制的相關政策來看，由于遠洋漁業受大洋性氣候、環境和資源的制約，自然風險較大，另外還時常受制于入漁國的政治風險，因此需要建立相關預警和應急機制，幫助遠洋漁業企業降低和抵御風險。

2.2 經濟性劣勢

我國遠洋捕撈水產品在國內市場的需求量并不高，跟國際市場的水產品價格比，沒有競爭優勢。以金槍魚為例，我國出口的金槍魚與日本、臺灣相比差距甚大[11]，且多年來我國水產品出口的品種主要集中在鰻魚、對蝦、低價值冷凍魚和冰鮮魚類，水產品加工工藝和漁業生產結構發展滯后[12]。

2015年全球水產品出口國家形式均不樂觀，挪威、美國、加拿大、印度、智利等國出口額普遍下降，雖然我國水產品出口競爭優勢依然存在，但仍面臨成本提升、匯率波動、融資困難、結構性產能過剩、同構競爭等難題。

2.3 社會自然條件的劣勢

我國目前遠洋漁業的勞動力普遍業務素質不高，文化水平有限，雖在上船前都要經過培訓，但面臨涉外的漁業生產活動時，在語言、法律法規、專業技術等方面還與其他漁業國家的漁業勞動力有較大差距，難以滿足遠洋漁業的現實需要[13]。其次，從業人員的法律意識淡薄。近年來，隨著中國遠洋漁業逆勢擴張，存在國際漁業協定和海洋管理制度引起的涉外漁事違規的風險，較低的遠洋漁業船員素質增大了涉外漁業違規的風險。

2.4 技術性劣勢

我國遠洋漁業漁船設備近年來雖進行了更新換代和升級改造，但是高端設備仍依賴進口。目前，我國遠洋漁船三分之一左右的捕撈機械系統，如液壓動力源、網機、捕撈集控系統等全部依賴進口；其次，大型拖、起網機，集魚燈，助航探魚器、通訊及定位監測等無法自主生產。一些設備雖已能建造，但在儲備功率、穩定運行等方面與國外相比差距較大[13]?？傮w來講，我國遠洋漁業技術水平與國外發達漁業國家相差甚遠。如水產品在船上加工方面，與發達國家比，加工技術不高，導致水產品附加值，不具有國際市場競爭力。針對我國遠洋漁業技術落后的現狀，需要強化遠洋漁業科技創新政策。

3 基于PEST對我國參與公海保護區建設的外部機遇分析

3.1 外部政策機遇

首先，我國積極參與國際社會提供的有關公海漁業資源保護管理制度的制定工作，如參與聯合國《關于養護和管理跨界和高度洄游魚類種群協定》、《促進公海上漁業遵守國際養護和管理措施的協定》的制定工作，簽署了相關國際漁業資源養護的管理公約，為我國參與公海保護區的管理工作提供了寶貴的經驗。其次，“海上絲綢之路”戰略為我國進一步加強與國外的漁業合作，規劃從西線、東線和北線三個戰略方向來維護我國海上安全、開發公海資源、保證能源和經濟安全，進一步深化和拓展合作領域創造了良好的外部環境[14]。最后，在水產品出口方面，我國對日、美、歐、韓等傳統市場的出口量額均出現負增長，但我國對東盟的出口水產品量一直保持著強勁的增長勢頭，泰國成為我國對東盟的第一大出口市場。

3.2 經濟性機遇

“海上絲綢之路”戰略帶來了水產品貿易的增長，同時中美簽署了《2011-2015年中國國家海洋局與美國國家海洋和大氣管理局海洋與漁業科技合作框架計劃》[15]增強了中美相關方面的合作。我國對水產品出口的退稅政策，也一定程度上緩解了出口企業的壓力，同時，通過鼓勵創新、引進新技術，水產品附加值得以提高。

3.3 社會自然條件的機遇

自我國加入WTO以來，享受成員國提供的多邊、穩定、無條件的最惠國待遇，歐盟成員國人口眾多，經濟發達，對水產品需求量不斷增大，有助緩解我國出口貿易壓力，降低交易成本和談判成本。在“十一五”期間，先后加入了《美洲間熱帶金槍魚養護與管理公約》、《中西部太平洋漁業管理公約》、《南太平洋公海漁業資源養護與管理公約》、《北太平洋公海漁業管理公約》，“十二五”期間我國先后加入了南太平洋漁業管理委員會、北太平洋漁業管理委員會和東太平洋金槍魚委員會，與國際社會一起參與公海漁業資源的管理、開發和利用[16]。

3.4 技術性機遇

隨著我國先后加入一些區域性公海漁業保護區的管理條約，一方面提高了我國的漁業管理能力，提升了我國的履約能力，同時在生產技術方面得到了改進。近年來，我國也不斷加強對遠洋漁業的科技投入，支持我國自主改進和研發遠洋漁船設備，提高了我國遠洋漁業的實力。

4 基于PEST對我國參與公海保護區建設的外部挑戰分析

4.1 政策性挑戰

我國與其它發達漁業國在公海漁業的開發和利用處于不同的階段，且利益訴求也不同，目前，我國已經加入了9個相關的國際公約，在加入這些公約后，有關公海海域的海洋權益和捕撈配額對我國遠洋漁業產生直接影響。例如我國加入的國際大西洋金槍魚養護委員會、印度洋金槍魚委員會等，都實行了金槍魚的捕撈配額制度，區域性漁業組織對捕撈日志等相關的管理制度要求越來越嚴格，作為一個負責任的大國，要穩步提升我國遠洋漁業捕撈產量的同時，也應提高我國對國際組織的履約能力。

4.2 經濟性挑戰

近年來由于全球各大經濟體經濟前景不明，市場需求下降，尤其是兩大傳統市場歐洲和日本需求不振，全球水產品國際貿易市場跌宕起伏，總體疲軟。近年來，對出口水產品的產地和來源合法性和可追溯性要求十分嚴格。國際貿易監管機構對水產品質量的監管，已經從只注重食品安全和產品質量擴展到整個生產過程，對產地、生產過程等環節的嚴格把控，無疑造成了企業生產成本增加。另外，入漁費用的不斷增長提高了國內漁業企業的成本，使得入漁門檻提高[16]。

4.3 社會自然條件的挑戰

公海資源的開發和利用促進了我國的對外交流和合作，但我國在維護漁業權益的同時也同時要穩定和周邊國家的關系，努力完善國際國內在公海的漁業秩序，穩步推進我國遠洋漁業“走出去”戰略，為我國遠洋漁業的發展營造良好的發展環境。但在面臨國際漁業合作的同時，也面臨著其他國家政治、經濟、文化傳統等方面的挑戰。

4.4 技術性挑戰

漁業發達國家對新漁場的不斷開發和對漁船網具的革新，提高了捕魚效率，這給我國帶來了捕撈技術方面的沖擊和挑戰。例如，盡管挪威受到了全球變暖導致的魚類洄游模式的困擾，但挪威漁船作業范圍有所擴大，從西南近海擴展至北部北冰洋巴倫支海，同時制造新船，建造消音航行拖網船，這不僅使捕撈魚種呈多樣化，而且又起到節能、環保的作用。這種隨著外部環境的改變而研發新技術的創新能力，為漁業產業帶來生機和活力。

5 我國參與公海保護區建設的戰略分析及選擇

依據P、E、S、T四個因素對我國參與公海保護區建設的內部優勢、劣勢，外部機遇和威脅進行分析，利用SWOT分析法，可得到四種戰略組合為我國參與公海保護區建設提供參考，即：

SO戰略：所謂SO戰略是指利用當前國內外的有利條件和機遇，進行迅速發展的遠洋戰略。要求我國要抓住當前發展機遇，進一步充分發揮國內政策扶持、漁業經濟增長、漁業企業積極參與等優勢，利用國際社會號召對公海治理的契機，充分發揮我國負責任大國作用，積極參與公海保護區的建設。

表1 中國參與公海保護區建設的SWOT-PEST分析矩陣

WO戰略：WO戰略是指明確我國目前遠洋漁業發展的不足，利用良好的內外部環境來突破發展瓶頸。需加大金融政策對中小遠洋企業傾斜力度，細化并完善具體的有關遠洋漁業發展的基礎配套措施，并著力培養具有綜合素質的專業從業人員，通過擴大與漁業大國的交流與合作，學習和借鑒國外先進技術，并引導和鼓勵各類企業和科研機構研發核心技術，提高創新能力。

ST戰略：ST戰略是指利用我國遠洋漁業自身的優勢條件與其他漁業國家進行競爭。在遵守國際漁業管理公約的背景下，要繼續貫徹我國獨立自主、和平共處的外交政策，同時，要爭取我國在遠洋漁業中的權益。

WT戰略：WT戰略是指應明確我國目前遠洋漁業在發展過程中的短板，面對日益復雜的外部環境，通過完善我國遠洋漁業相關法律，依靠研發新技術來提高對資源的利用率，并利用先進的科技手段開辟新漁場。同時，要進一步完善遠洋漁業產業鏈，拓展國內外消費市場。

通過上述分析，本文認為，WT戰略更契合我國現階段發展的實際需要。一方面我國應積極地參與公海漁業資源的管理和保護行動，促進我國與國際漁業管理水平的接軌，平衡我國與其他國家在漁業談判中的地位和關系，推動與其他漁業國家的合作；另一方面，在參與公海保護區的進程中，我國還需要逐步完善相關法律，來面對日益復雜的海洋權益爭端，明確公海保護區的地位和意義、積極開展新漁場資源的開發和利用、推進國際多方合作和治理、增強科技支撐力量等手段來保證我國公海保護區建設工作的開展。

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Strategic choices for China’s Participation in the construction of High Sea Marine Protected Area——Based on SWOT-PEST Analysis

XIONG Min-si,Wu Zu-li,LU Ya-na,LIU Qin,GAO Ling,WANG Qian

(.KeyLaboratoryofEastChinaSea&OceanicFisheryResourcesExploitationandUtilization,MinistryofAgriculture,P.R.China,EastChinaSeaFisheriesResearchInstitute,ChineseAcademyofFisherySciences,Shanghai200090,China)

Building high sea marine protect area(HSMPA) is one way to reserve fishery resources. Recently, this measure has been conducted successively by some countries and regional fishery organizationswith developed fisheries to accomplish the fishery resources sustainable utilization. At present, China is in the developing stage of the pelagic fishery. Though China has accumulated knowledge on the fishery resources management during the construction of offshore marine protected areas. In terms of pelagic fishery，it still has limitation in experiences on the exploitation, utilization and management. Moreover, the exploitation and utilization of high seas fishery resources is not only referred to the position in the international fisheries management for China, but also to the development of its marine fishery economy of China. So under the conditions of the international fisheries management system become more strict and standardized with each passing day, the pelagic fishery development of China face new challenges. By building the SWOT-PEST analysis matrix ,the external and internal situation of construction China High Sea Marine Protected Area were analyzed, based on which suggestions was proposed for , improving China’s management ability to participate in high seas fisheries and effectively developing high seas fisheries .

high sea; HSMPA; fishery management; SWOT-PEST analysis matrix

2095-3666(2016)03-0163-06

10.13233/j.cnki.fishis.2016.03.001

2015-08-29

2015-10-09

國家海洋信息中心委托項目資金(H-2016-1766)

熊敏思(1987-)，女，實習研究員，主要從事海洋漁業政策分析方面的研究。

E-mail: xiongms@eastfishery.ac.cn

陸亞男(1976-)女，副研究員。E-mail:luyn@ecsf.ac.cn

S 93

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