森林認證 促進森林可持續經營

徐斌

在林業政策框架下運作

林業政策指國家為實現一定時期的林業發展目標而規定的行動準則。它具有政府行為、強制性和公眾利益機制等特點。

森林認證為消費者證明林產品來自經營良好的森林提供獨立的擔保，通過對森林經營活動進行獨立的評估，將“綠色消費者”與尋求提高森林經營水平和擴大市場份額，以求獲得更高收益的森林經營企業聯系在一起，其獨特之處在于它以市場為基礎，并依靠貿易和國際市場來運作。它具有非政府行為、自愿性、多方參與性、獨立性和市場性等特點。

森林認證需要在國家林業政策體系框架下運作，而遵守國家的法律法規是森林認證的基本要求之一。

必須遵守法律

遵守國家的法律法規政策以及國家簽署的國際公約和協議是森林認證標準的基本要求，合法性是森林認證標準制定的基本原則之一。森林認證標準必須依照一國的法律法規制定，同時標準中有關林業權屬、經營規劃、可持續性生產、生物多樣性保護、森林監測與評估等要求，與大多數國家的森林經營政策是基本一致的。一般來說，認證的標準比法律的要求更嚴格，或者更詳細。

同時，開展森林認證也有助于國家法律法規的實施和執行，也可檢驗森林經營單位是否守法經營。而遵守國家相應法律法規要求，具有良好森林經營模式的森林經營單位容易通過認證，認證成本也較低。大多數國家成功的森林認證實踐證明，良好的林業政策與林業管理是森林認證成功的前提。政府在國家水平上制定有關森林可持續經營的法規政策，明確森林與林木的權屬，提高森林經營單位的技術與管理能力等可以為森林認證創造良好的政策環境，有利于森林認證的開展。

透過市場實現目標

現代林業進入了可持續發展的階段。從總體上說，各國林業政策都是圍繞森林可持續經營和林業可持續發展這個總體目標而制定，而森林認證的最終目標是以市場手段促進森林可持續經營。所以，二者的總體目標是一致的，但實現的途徑不一樣，林業政策依靠政府，是強制性的，而森林認證主要依靠市場，是自愿性的。

森林認證的起因是非政府組織、民間組織為了彌補政府的政策失誤、市場失靈和機構不健全造成的一系列森林問題而逐步產生的。反過來，制定林業政策的政府主管部門可以在推動森林認證、保障森林認證的公正、透明以及健康發展等方面發揮重要作用。森林認證作為一種市場激勵手段和“軟政策”工具，林業政策法規作為一種強制性的“硬政策”工具，在促進森林可持續經營和加強林業管理這一總體目標方面，均具有較強的互補性。

缺乏需求時也會失靈

當然，森林認證只是促進森林可持續經營的“一種”市場機制，與國家林業法規和林業政策等傳統的工具相比，它具有一定的局限性，主要表現在：林業政策是以一個國家特定的文化和制度背景為基礎制定的，通常具有針對性，而森林認證在某一個國家能夠起到特定作用，但在另一個國家就不一定有效；森林認證的許多影響和效果（包括社會、經濟和生態方面）在短期內不明顯，還需要時間和空間上的充分驗證；盡管森林認證可以為林業政策提供一種“持續改善方法”，但需要得到政府的認可和進行一些制度變革才能采用；森林認證的成本相對較高，限制了它作為一種政策手段在林業上的廣泛應用；森林認證是依靠市場來運作的，沒有強制性，在缺乏認證產品市場和需求動力的地方，這種機制就會失靈。

能提升森林可持續經營

森林認證項目為公眾提供了更多參與森林可持續經營的機會，可促進企業、環境和社會組織以及當地居民相互學習交流。森林經營者、支持機構、認證機構和認證體系之間越來越多的相互學習能夠促進森林的良好經營和森林認證的開展。

從實踐來看，研究表明，森林認證對包括中國在內的森林可持續經營產生了積極的影響。森林認證已促使森林經營產生了很多實質性的變化，而不僅僅是驗證已經營良好森林的一種工具。為滿足森林認證的要求，森林經營者需作出很大的改變，這種影響體現在森林可持續經營的環境、社會和經濟各個方面。

能促進林業標準制定

中外的實踐表明，森林認證促進了林業標準的制定，并使其真正應用于林業生產和貿易。一些國家的森林認證推動了該國森林可持續經營標準和指標的制定和實施，如南非森林可持續經營原則、標準和指標很大程度歸功于早期的森林認證經驗和國家林業行動計劃。

中國部分林業政策和標準的制定過程中，已部分參考和融入了森林認證的理念或要求。在最新編制的《森林經營方案編制與實施綱要》中參考了森林認證對森林經營方案編制的要求，其內容與森林認證標準基本一致，并引入了高保護價值森林的概念。吉林省林業廳已將判定高保護價值森林工作納入省“十一五”林業發展規劃，黑龍江省將把高保護價值森林概念納入重點生態公益林的判定標準。中國還發布了《中國森林可持續經營指南》、《中國企業境外森林可持續經營利用指南》以及《工業人工林生態環境管理規程》，其中很多內容和標準參考了森林認證標準的要求。

能推動林業利益方討論

森林認證對政府林業政策修訂的一個重要貢獻是引入了多利益方參與的機制。在森林認證中，主要體現在認證體系管理機構的組成和認證標準制定過程中多利益方的參與。大多數森林認證體系都成立了由多利益方參與的森林認證管理機構和標準制定程序。

森林認證促使林業相關機構、企業以及當地的利益方共同商討林業發展中遇到的重要問題并尋求解決方案。各利益方對森林問題的討論所產生的影響遠遠超出了對森林認證本身的影響。它推動了一些國家在制定林業政策時引入多方參與的程序。有代表性的國家，如玻利維亞、巴西和南非等，在國家政策討論中更多地考慮了社區代表的意見。森林認證進程促進了主要政策法規的修訂和林業機構的改革。

中國在制定國家森林認證標準過程中，要求建立一個多利益方共同組成的標準制定小組，共同討論和制定標準。同時，在標準制定和認證審核過程中，均需要廣泛征求各利益方的意見。中國在制定森林認證有關規章制度和其他林業政策中同樣需要各方的參與和討論。這推動了中國各利益方對林業政策和可持續經營的討論和參與。endprint

能促進林業科技研究

認證審核根據認證標準評估森林經營活動的影響，并作出是否滿足標準的結論和現有經營活動的主要差距。這些差距可以確定所需開展的研究，為森林可持續經營和認證提供支持。

中國林科院等很多科研機構開展了很多有關森林認證的研究，為中國森林認證體系的發展和企業開展認證提供了技術支持。森林經營單位和加工企業在開展認證過程中發現的一些難點問題，如社會影響評估、環境影響評估、森林監測、高保護價值森林判定和經營、森林經營方案編制、產銷監管鏈控制系統等，科研單位通過相關技術合作編制技術指南提供支持。另外，一些科研成果也為森林認證提供了支持，如一些速生樹種對環境、土壤和水的影響，不同作業方式的環境影響等。

能助推林業法律實施

作為促進森林可持續經營的一種有效機制，森林認證所制定的標準必須與當地的森林經營狀況、居民生活條件和土地利用現狀相適應，能夠真正解決本國或本地的林業問題，而不僅僅是為了滿足特定市場的需要。

政府往往把符合法律要求作為企業實現森林可持續經營的首要條件，而森林認證標準也是把遵守國家的法律法規作為先決條件，很明顯，其審核過程有助于促進森林經營單位遵守國家的法律。因此，森林認證可作為加強法律實施的一種手段，與國家進程協調一致，特別是有助于減少發展中國家中非法采伐等問題的產生。森林認證的這種作用，對于一些政府職能較為薄弱或機構不完善的國家，意義尤為重大。

在英國和印度尼西亞，主管部門將森林認證作為林業執法的一種補充工具和自律機制。玻利維亞政府在1996年的森林法中規定，在森林特許權區，獨立第三方認證可以替代國家對該地區是否遵守森林經營標準情況的審核。南非政府規定，國家森林特許經營區必須在開始經營后的2年時間內根據國家森林經營標準開展認證。

遵守國家法律法規是中國森林認證的基本要求。從實踐來看，森林認證促進了中國林業法律法規和林業標準的實施，包括采伐、造林、修路、職工健康與安全、病蟲害防治、林地的占用、林權爭議處理、野生動植物管理、化學藥品和農藥的使用等。認證機構在認證審核過程中，發揮了一定的監督管理作用。

能促進林業管理

森林認證也促使對政府、非政府和私營機構在森林經營中的責、權、利進行了調整。森林認證賦予“獨立審核員和檢查員”充分的權力，對沒有滿足標準要求的經營活動提出“不符合項”，并要求進行整改，為實現森林可持續經營提供了一種新的途徑。同時，這種方法也將一部分的政府管理職能轉移到私營部門。

中國國家體系由政府主導推動，因此在與其他政策的協調和使用方面具有獨特的優勢。在國家層面上，也可以考慮森林認證與其他林業政策結合或替代某些林業政策，如森林采伐限額管理制度、森林經營方案的管理、木材運輸證制度、天保工程等，同時在林業稅收、林業項目的安排乃至考核績效上給予更多的支持，以鼓勵更多的林業企業開展認證。

當前仍需積極推進

從以上分析可以看出，森林認證作為一種創新性的“軟政策”工具，可以對加強林業法律法規的實施和林業管理起到重要的推動作用，同時也為開展林業管理與監督提供了一種新的模式。當然，認證作為加強法律實施機制所產生的效果，因其以自愿原則為基礎的特點而受到一定的限制。

中國政府已將森林認證作為加強中國林業管理和推動中國林業可持續發展的一種工具，積極推進，并發揮了一定的作用。為推動其發展，發揮其作用，特別是發揮中國森林資源管理的特定優勢，建議制定相關鼓勵和扶持政策，如推動認證林產品在政府公共采購政策中的應用。

同時，應盡快研究探討森林認證與其他相關政策結合應用，以鼓勵和促進中國更多的森林經營者尋求認證，將森林納入可持續經營的軌道。另外，需要及時對森林認證標準和國家法律法規政策作出調整，對一些不能適應現代林業和可持續發展要求的林業標準或技術規程，應當組織修訂，以符合林業發展和森林可持續經營的需要。endprint