農轉人口市民化的通州實踐

于雅瓊

2014年12月29日，國家發改委等11部委正式將通州區列為國家新型城鎮化綜合試點，成為北京市第一家試點單位。2015年7月11日，北京市委十一屆七次全會通過了《關于貫徹落實<京津冀協同發展規劃綱要>的意見》，提出聚焦通州，加快市行政副中心建設。2016年5月27日中共中央召開政治局會議，確定通州北京城市副中心的定位，意味著北京城市副中心已上升至區域乃至國家戰略層面，通州已由原來的北京近郊區轉變為北京的城市副中心和城市中心區，農業轉移人口的市民化已經是應有之義。

建立農業轉移人口市民化成本分擔機制是經國家批復的通州區開展新型城鎮化綜合試點的四大主要任務之一。其主要任務和目標為加快戶籍制度改革，制定積分落戶政策，強化居住證積分與公共服務待遇掛鉤；建立農業轉移人口市民化、外來常住人口市民化的成本分擔機制。到2017年，實現6萬常住外來人口和 3萬本區農民市民化，常住人口城鎮化率達到66%，戶籍人口城鎮化率達到60.5%。到2020年，常住人口城鎮化率達到68%，戶籍人口城鎮化率達到64.2%。

通州區自試點以來，緊緊圍繞北京城市副中心建設和新型城鎮化發展的需求，重點推進外來常住人口和本區農民市民化，以農業轉移人口市民化為中心任務，全力推進試點工作，根據不同人群分類推進當地農民和外來常住人口市民化成本分擔機制，并結合棚戶區改造實現本地農民市民化。同時，通過建立梯度積分指標體系及率先出臺高技能、高層次人才落戶新政策，實現外來常住人口市民化的新突破。通過試點，通州區農業轉移人口市民化為全國探索出了成功經驗。

差異化推行試點

截至2015年末，通州區常住人口137.8萬人，其中，常住外來人口55.9萬人，占常住人口比重的40.6%。常住人口中，城鎮人口88.2萬人，占常住人口的64%；戶籍人口71.75萬人，其中非農業人口43.95萬人，戶籍人口城鎮化率61.25%。通州區根據自身實際，舉全市之力推動北京城市副中心建設，以加快城鎮化進程為目標，以推進農業轉移人口市民化為方向，通過棚戶區改造，基礎設施配套和積分梯度賦權等三大差異化措施，有序推進本地農民就地市民化和外來常住人口市民化，堅持承接與疏解并重，既承擔疏解落后產能，推動不符合首都核心功能的產業和勞動力跨區域流動，疏解現狀存量流動人口10萬余人，又承接北京4套班子及市屬事業單位約40余萬人入駐通州。

在具體的試點探索中，結合棚改，通州實現了3萬本地農民就地市民化。在大型城市推動城鎮化發展過程中，棚戶區改造一直被視為推動農民就地市民化的重要手段。通州區重點對北京城市副中心所在地潞城鎮和環球影城周邊張家灣鎮和臺湖鎮三個鄉鎮3萬本地農民結合集體建設用地整理、棚戶區改造、土地一級開發、城鄉結合部重點村整治、二道綠隔建設等，利用現有政策實現轉居安置。截至2016年7月，全區實施棚戶區改造項目8項，拆遷量達8041公頃，8項納入北京市儲備項目庫，占地面積1198公頃，預計拆遷量達14871公頃。2016年1月-7月，征地轉非7285人，已完成4萬本地農民就地市民化，戶籍人口城鎮化率達61.25%，超額完成2017年本地農民就地市民化和戶籍人口城鎮化率的目標。

同時，通過完善配套服務設施，通州分類推進6萬外來常住人口市民化。在外來常住人口市民化問題上，通州區本著“有序引導，審慎推進”的原則，針對不同層次人群，通過完善政策配套和建立梯度積分指標體系兩項措施，有序推進外來常住人口市民化。

首先是政策配套的完善。在全國推動城鎮化進程中，外來常住人口市民化一直是各大市區關注的重點問題。通州市嚴格貫徹執行中央和北京市制定的戶籍政策，同時結合通州實際，出臺《通州區扶持高端產學研基地建設暫行辦法》，為通州區三級五類基地及在站高層次人才發放相應標準的扶持資金。發布《北京市通州區培養引進緊缺適用人才暫行辦法》劃分1-7個層次人才，并為1-6層次符合條件的緊缺人才發放政府特殊津貼和購房補貼。截至目前，共為115名緊缺人才發放了383.25萬元的特貼房補。2016年7月又出臺《通州區加強高層次人才隊伍建設行動計劃》針對國有企業經營管理人才、教育人才、衛生計生系統人才、高技能人才、社會工作專業人才、農村實用人才、科技創新人才、金融人才、文化創意產業人才、青年人才等十大類人才出臺詳細的引進辦法和實施細則。此外，通州區針對全區范圍制定全面的人口清查方案，確定13項戶記錄指標，16項人記錄指標。內容涉及：清查對象住所，住房情況、擁有車輛情況、戶口所在地、常住情況、戶口性質、年齡、性別、受教育程度、就業情況、職住平衡情況、清查戶內一年內出生及死亡、外籍人口情況等。通過清查，全面掌握全區范圍內，分鄉鎮、街道辦事處，村、居委會人口情況，特別是新城規劃155平方公里范圍、京哈以北范圍包括臺湖全域、行政辦公區范圍6平方公里內人口情況。截至2016年上半年，通州區常住人口141.4萬人，比2015年底增加3.6萬人，突出表現在戶籍人口增長上，其中市內遷入占新增戶籍人口的75.5%，承接中心城人口疏解方面的成效開始顯現。

其次是建立梯度積分指標體系。通州區在居住證制度的基礎上，將居住證積分與城市市民權益相掛鉤，建立“梯度積分指標體系”，將其作為通州區范圍內流動人口居住、就業的證明，以及享受居住地公共服務、參與社會事務、辦理個人事務的憑證。一是根據通州區經濟社會發展狀況和人口服務管理的需要，明確基礎指標，并設置加分指標、減分指標、一票否決指標等，構成積分指標體系。二是根據不同的積分，為持證者提供子女教育、醫療衛生、社會保險、證照辦理、住房、計劃生育等梯度化的公共服務。重點解決北京城市副中心建設所需要的高端人才引進問題和基本公共服務均等化，同時結合北京市積分落戶管理辦法，最終實現其積分落戶。

試點帶來哪些啟示

借助北京城市副中心建設和新型城鎮化試點，通州區按照“以業控人、以房管人、以證管人”的工作思路，開展全面清查人口工作，嚴格人口準入把控，全面加強人口規模管控，建立健全人口管理機制，強化屬地作用，率先制定解決人口結構問題，實現人口減量提質，解決農村布局分散、基礎設施、公共服務設施全覆蓋，實現人房業區域平衡等具體做法，使得農民市民化得以快速開展，這為全國其它區域實現農業轉移人口市民化提供可借鑒、可推廣的模式樣板，同時也為通州自身人才的引進和培養帶來諸多啟示。

必須嚴格人口準入把控。通州區針對本地農民和外來常住人口的收入水平、文化層次、落戶意愿、從事職業等各項因素，先后組織多次全方位調研，一是建立人口遷入監測預警機制。加強對人口遷入地區的監測、預警及定期評估。通過預警機制的建設，防止人口過快增長。二是嚴格人口準入標準。加強產業人口準入限制，研究制定《通州區就業準入標準》。綜合學歷、職稱、職業資格證書等因素，確定各行業就業準入條件，不符合條件的外來人口限制在通州就業、租買房屋和享受社會福利等。三是嚴格把控政策性遷入人口。對投靠子女、異地婚姻等政策性遷入人口實行控量節流，合理確定年度規模，設計申請者評估指標體系，實行定量評估、循序排隊、逐步遷入。

必須保持人房業區域平衡。一是通州區強化城市規劃引導，著力打造“一城一河兩組團”的功能布局，形成與其定位相適應的人口分布。加強北京城市副中心區域配套建設，促進業城均衡。二是優化公共服務配置。加大教育、醫療等公共服務設施建設力度，統籌、合理規劃公共服務設施布局，提供公共設施對人口的調控能力，通過教育、醫療等公共服務資源的合理布局引導人口均衡分布。

必須注重人才質量提升。通州區在人才引進方面相繼制定系列措施，保障引進人才符合北京城市副中心建設的需求。一是引進和集聚與北京城市副中心定位相適應的人才。瞄準高端商務與環球影城等領軍企業，著力引進一批具有國際影響力的商務服務和技術服務型人才。實施海外高層次人才引進計劃、政府特需人才引進計劃，大力引進一批具有先進理念、掌握先進技術和優勢資源的高端人才。二是創新人才服務政策。實施通州區高層次人才發展支持計劃，完善人才評價激勵機制和服務保障體系，研究制定為高端人才提供全方位服務，在醫療、子女教育和社會保障、住房等方面建設綠色通道。三是研究城市副中心積分落戶管理措施。積極向市級爭取在《北京市積分落戶管理辦法》中將通州區單列，從積分落戶上引導城市副中心建設發展急需的人才。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）