德州環保公益訴訟改革

羅怡

今年6月，中華環保聯合會起訴德州振華公司大氣污染訴訟案開庭審理。這是新環保法實施后，全國首起針對大氣污染行為的環保公益訴訟案件，具有“里程碑”式的重大意義。

2015年1月1日，新環保法正式實施，環保公益訴訟的訴訟主體范圍擴大至“依法在設區的市及以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織”。在此背景下，全國各地出現了一些有代表性的環保公益訴訟案件。其中，山東德州霧霾公益訴訟案，作為新環保法施行以來全國首例針對大氣污染行為的環保公益訴訟案件，因其具有的標桿意義和示范價值，備受社會各界廣泛關注。

德州案的主要進展

2015年3月19日，長期超標排放污染物并因此曾遭環保部點名批評的“污染大戶”山東德州晶華集團振華有限公司，遭到環保組織中華環保聯合會起訴，索賠2820萬元用于德州大氣質量修復。3月24日，德州市中級人民法院在其官方微博發布公告稱，依法立案受理中華環保聯合會起訴德州振華公司大氣污染責任糾紛案。

被告德州振華公司成立于2000年，生產廠址位于德州市德城區市區內，周圍多為居民小區。經審理查明，振華公司經營范圍包括電力生產、平板玻璃、玻璃空心磚、玻璃深加工、玻璃制品制造等。根據德州市環境保護監測中心站的監測，2013年11月到2015年2月，振華公司超標向大氣排放二氧化硫255噸、氮氧化物589噸、煙粉塵19噸，造成大氣污染，嚴重影響居民生活。在此期間，德州市環境保護局和山東省環境保護廳曾五次對振華公司進行行政處罰。2015年3月23日，即原告中華環保聯合會起訴之后，德州市環境保護局責令振華公司全部停產整治、停止超標排放廢氣污染物。同年3月27日，振華公司生產線全部放水停產，并另外新選廠址，原廠區準備搬遷。

為了證明被告振華公司超標向大氣排放污染物所造成的公私財產損失，2015年12月，中華環保聯合會與環境保護部環境規劃院曾訂立技術咨詢合同，委托其對振華公司排放大氣污染物所造成的損失數額等進行鑒定。2016年5月，環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心根據已經雙方質證的、法院調取的證據作出了評估意見。中華環保聯合會根據此鑒定意見書，依據振華公司超標排放污染物所產生的污染物總量（超標物）計算出的虛擬治理成本，要求振華公司據此作出賠償，賠償款項用于德州市大氣污染治理。

2016年6月24日，中華環保聯合會起訴德州振華公司大氣污染訴訟案在德州市中級人民法院開庭審理。2016年7月20日，德州中院依法公開作出一審宣判。法院審理認為，被告德州振華公司是環境民事公益訴訟的責任主體，原告中華環保聯合會依法可提出讓其承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任的訴求。關于原告中華環保聯合會要被告德州振華公司立即停止超標向大氣排放污染物以及在省級及以上媒體向社會公開賠禮道歉的訴訟請求，于法有據。

按照有關規定，被告振華公司所在的環境空氣二類區生態損害數額為虛擬治理成本的3-5倍，法院認定按虛擬治理成本的4倍即2198.36萬元計算生態損害數額，判決被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元，巨額賠償金將支付至德州市專項基金賬戶，用于德州市大氣環境質量修復。

根據法院查明的事實，被告振華公司雖已于2015年3月27日放水停產，停止使用原廠區，可認定被告振華公司已經停止侵害，但環境權益具有公共權益的屬性，被告德州振華公司超標向大氣排放污染物，有造成環境污染損害之虞，其行為侵害了社會公共精神性環境權益，應當承擔在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉的民事責任。

7月20日法庭宣判后，各方當事人均未口頭表示是否上訴，現該案判決在法定上訴期間內。

對下一步改革的啟示

首先，出臺相關細則，適當降低環保組織參與環保公益訴訟門檻。

新修訂的《環境保護法》的出臺在很大程度上促進了環保公益訴訟的發展，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也進一步完善了環境民事公益訴訟的相關法律規定，但此中仍有不盡如人意的地方。譬如這次德州案中勝訴的原訴人中華環保聯合會，是由環保部主管的半官方性質環保組織，這次環保公益訴訟案的成功經驗，不一定能復制到其他無官方背景的環保NGO組織身上。而環境問題的解決，需要公眾和NGO組織，尤其是熟悉當地情況的本地環保NGO組織的參與，因此新《環境保護法》第五十八條中對提起環保公益訴訟的環保社會組織的登記層級、業務范圍、活動時間等方面條件的限定應進行更人性化的修改，建議適當降低門檻，使更多有社會責任感的環保NGO組織有資格參與到環保公益訴訟中去。

其次，由政府與民間資本共同設立環保基金，為環保公益訴訟提供資金保障。

以德州案為例，在法院判決由敗訴的被告德州振華公司支付鑒定費10萬元的情況下，原告中華環保聯合會即使勝訴了，依然要負擔高達共41萬元的律師費及訴訟支出費用，更別說萬一提起訴訟的環保NGO組織如果敗訴了，會是怎樣的局面了。以法律手段實現環保公益訴求的資金成本高昂，中小型的環保NGO組織根本拿不出一大筆錢為環保公益訴求打一場官司，這就需要政府和熱心公益的善長仁翁共同出資，設立環保基金，扶持雖有心但卻無力的中小型環保NGO組織為群眾的福祉而發聲。

再次，優先為有資金困難的原訴人環保NGO組織，提供法律援助及減免費用。

環保公益訴訟費用最為高昂的部分應屬律師費和鑒定費，可通過出臺相關規定，以政策性扶持和補貼的形式，為有資金困難的原訴人環保組織提供免費法律援助和技術援助。敗訴或者部分敗訴的原訴人環保組織申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當視原告的經濟狀況和案件的審理情況酌情予以準許。

第四，簡化訴訟程序，減少環保公益訴訟案件的時間成本。

德州案中以2015年3月19日，環保組織中華環保聯合會會起訴長期超標排放污染物并因此曾遭環保部點名批評的德州振華公司，索賠2820萬元用于德州大氣質量修復為起始點，歷經一年多的時間，走過多個技術環節和法律流程，至2016年7月20日德州中院依法才作出了一審判決，其后若各方當事人上訴，還要再耗費更多的時間，走過更多的流程。環保NGO組織一般都是以項目的方式養團隊，一個環保項目執行時間為一年左右，而一起環保公益訴訟官司因為要經歷繁復的法律程序，一打可能就是幾年，中小型環保組織面對財力物力都比自己雄厚的、實施環境污染行為的企業，本來就像在用小刀鋸大樹一樣，根本花不起時間成本打持久戰和消耗戰。所以相關部門應研究如何從司法層面上簡化環保公益訴訟案件的訴訟程序，減少打環保公益訴訟官司所需花費的時間，讓環保公益訴訟制度具備更好的可持續發展性。

第五，設立環保公益訴訟賠償金專款專用制度，避免滋生腐敗。

德州中院判決被告德州振華公司賠償因超標排放污染物對公眾所造成的損失2198.36萬元，此巨額賠償金將支付至德州市專項基金賬戶，用于德州市大氣環境質量修復。此專款專用的制度，在一定程度上對在后續利用賠償金進行大氣環境質量修復工程中可能出現的腐敗現象起到了制約作用，值得在今后的環保公益訴訟案件的判決中進行推廣。

（作者單位：暨南大學）