中外政府向非政府組織購買公共服務的經驗比較

沈洋　章榮君

摘 要：近年來，無論西方還是中國都掀起了一場政府向非政府組織購買公共服務的熱潮。由于中西方的國情不同，在購買向非政府組織公共服務方面雖然理論上近似，但在實踐中卻不盡相同。總體來說，學界對政府向非政府組織購買公共服務的研究還處在探索之中，我們通過比較結合西方的探索經驗，探索出一條符合我國國情的服務購買機制。

關鍵詞：非政府組織；公共服務；政府購買；中西方比較

近年來，追隨行政改革的步伐，我國在公共服務領域開始出現并興起了政府購買公共服務的現象。就目前的狀況而言，我國政府在購買公共服務的制度上日益規范，規模上日益龐大，活動領域上日益廣泛。

一、概念辨析

政府為了履行服務公共大眾的職責，通過與非政府組織簽訂契約，把一些公共服務的項目外包給非政府組織，由非政府組織代理提供公共服務的體制，它是一種集“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”等特征的政府向非政府組織購買公共服務的過程。

政府向非政府組織購買公共服務即表明了非政府組織是政府購買公共服務的承接主體。對于“政府向非政府組織購買公共服務”的判定，必須要滿足以下四個條件：一是由非政府組織作為承接主體，二是有政府作為購買方，三十購買的內容是公共服務，四是購買的資金來源是財政資金。

二、中國的發展現狀

改革開放以來，我國內地率先實行了市場化改革，確立了市場的主體地位，由此帶來了國家與社會的分離。私人領域獲得了充分的解放。隨著社會領域的開發放和非政府組織的發展，政府不再包攬一切，第三部門的興起在一定程度上彌補當前政府公共物品供給不足的局面。政府開始重視非正組織的作用，并與之合作管理。一方面，政府根據非政府組織的能力和公共物品的供給量對其進行限制管理；另一方面，政府采用了四種策略：延續，就是繼續使用老的組織；發展，即根據新環境發展新的組織形態；收編，即把自由組織成立起來的非政府組織納入政府管理體系；放任，即對一些不是很重要的組織不加以嚴格限制。這些措施的實施，可以發現政府把那些不可控的甚至是有害的組織排除在提供公共服務項目之外了，從而有效的控制住了不正當組織的發展，從從另一個層面上說也是滿足了社會和經濟發展的需要。[2]

目前我國政府向非政府組織購買公共服務還處于初步探索階段，總體上看有以下幾點特征：

（一）總體規模上政府采購較低

盡管2011年中國在政府上的資金投入達到1.13萬億元人民幣，占國家財政支出的11%，相比2002年l009億元的規模，次規模10年間增長10倍，但是就發達國家政府資金投入的規模來說，一般占GDP的15%～20%，而我國2011年政府資金投入規模僅占當年GDP的2.4%。[3]顯然，我們離發達國家的距離還有很大一步。

（二）服務類占政府采購項目的比重較低

政府采購的項目包括工程、貨物和服務三大類。自2001年來，貨物采購和工程采購在采購總額中所占比重基本在90%以上，而服務采購僅有10%左右。[4]而服務采購中，純公益性的采購比重也較低。服務采購局限于公務車輛維修與保險、會議服務和計算機通用軟件等少數領域，類型過于單一。[5]

（三）其他方面

第一，在服務內容上，我國政府向非政府組織購買公共服務僅局限于社區、養老和社工等領域，而在科學研究、社會保障、醫療衛生和公共教育等主要公共服務領域中有所欠缺。

第二，在地區分布上，主要分布在上海、深圳、寧波能經濟發達的地區，很少在西北貧困地區。

第三，獲得政府購買公共服項目的非政府組織中，只有少數是基金會和社團組織，絕大多是民辦非企業單位，尤其是正式注冊登記過的民辦非企業單位。

綜上所述，我國非政府組織在政府購買公共服務中的地位日趨顯著，制度也在不斷規范，規模也日趨壯大，范圍也日趨拓寬，但也存在著不可忽視的問題。仍需我們進一步探索，以求解決在實踐中遇到的種種問題。

三、中外經驗比較

受到西方示范壓力的影響，通過西方的實地考察，網絡、書籍中的信息傳播，以及中外學者的交流，我國政府向非政府組織購買公共服務的體制從無到有。競爭性、制度化、獨立性是政府向非政府組織購買公共服務的核心指標。

西方國家向非政府組織購買公共服務項目有相應的財政支出明細和規章制度，具有顯著的“制度化”特征。正是因為制定了新制度，才確保了政府購買公共就業的優質和搞笑。實現了政府與非政府組織合作治理的可行性，有效性。[7]

政府購買公共服務的初衷是提高服務的質量和降低服務的成本，要實現這個目標就要通過非政府組織結合市場競爭機制，競爭性是政府購買公共服務的核心特征。

非政府組織承接政府的公共服務是獨立于政府之外的，具有獨立性。如果引入政府外的主體參與到外包過程中不具有獨立性的話，那么，我們依然可以理解為政府體制內的操作。顯而易見，西方是一種自由主義體制，所以其非政府組織具有很強的自主性和獨立性。公民社會理論很好地詮釋了西方政府與非營利組織的關系。即相互獨立、相互制衡。也就是說，正是由于非政府組織的獨立性才使其在投標過程中更具競爭性。

雖然在談及我國政府向非政府組織購買公共服務中已經分析了它的一些特征，但在與外國的比較中，仍可總結出兩個主要特征：

首先，中外實踐有相似處，但中國還是有鮮明的特色。以往政府預算中并沒有向非政府組織出資購買公共服務，從而阻礙了一些非政府組織的發展。政府自身意識到了這個問題，并開始著手解決。北京市2008年9月頒布的《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》指出，購買非政府組織的相關費用應當在政府當年的預算中明確列出來。財政部門要積極研究、明確對于非政府組織的委托職能以及購買公共服務中涉及到的有關問題，同時各市的社建部門要積極協調各個有關部門，幫助它們制定和完善相關政策和措施，共同促進社會組織建沒與發展。

其次，少數實行了競爭性購買，而非競爭性購買仍是最常見的。許多政策和實踐對政府選擇社會組織的程序提出了競爭性要求，強調按照政府采購的要求選擇社會組織。在具體的實踐中，政府采用公開投標的方式選擇非政府組織承接公共服務。在2010年北京市東城區政府溝渠服務的信息發布會上，社區健康心理服務、下崗就業培訓、老年飯桌等15類共計18項公共服務項目買面向非政府組織開放。然而，盡管政府出臺一系列文件強調要按照政府采購的程序選擇非政府組織.但實際操作中，非競爭性的購買是一種普遍現象。主要由于一些政府更愿意向依附于自己的非政府組織進行外包，還有一些政府部門希望公開投標，卻找不到合適的外包項目。

然后，已有部分相對獨立的非政府組織獲得了購買項目，非政府組織與購買公共服務的政府不存在依附關系，仍可以獲得外包，其理由是：政府與非政府組織間彼此信任，如若不存在信任關系，就談不上合作，政府對非政府組織有很強的戒備，沒有購買經驗的政府又不敢輕易嘗試，這就造成雙方和合作的障礙，因此信任是進行購買公共服務的基石；承接政府服務的非政府組織滿足了政府的需求，北京惠澤人咨詢服務中心是一家具有較強的心理咨詢專業能力的非政府組織。我們可以看出在與東城區司法局的合作過程中，不但彌補了政府在矯正社區行為上的不足，而且在合作過程中逐步形成了個案輔導結合心理紓解的模式，北京市司法局最終把矯正心里與行為雙管齊下，分類管理和分階段教育二分的方法也得到了大力推廣。

最后，形式性購買成為政府向非政府組織購買公共服務的一種常見模式，其在形式上構成政府與非政府組織的服務購買。但有兩個特點：其一，非政府組織的決策并沒有完全獨立于委托服務的政府部門；其二是沒有明確的公共服務木白哦，而是與政府形成對口服務關系。那么在這種情況之下，政府可以隨時將自己的意圖貫徹給非政府組織執行，二者不完全是合同上的購買關系，因此可稱為形式性購買。

四、政策建議——關于非政府組織的角色定位

（一）從政府方面來說

政府是由公民投票選取出來管理國家鉀事物的，其本身劇具有非營利性，再同非政府組織的委托代理關系中，政府并不是一個完全的逐利者，也就是說非政府組織經營結果的好壞與政府個人并沒有多大關系，這就導致了政府在監督非政府組織經營活動方面很差，當然作為委托人的行為會受到代理人的監督，但其積極性遠不如企業中的委托人。

（二）從非政府組織方面來說

非政府組織作為代理人，具有非營利性，也就說其作為代理人的目的不是為了營利，他們更多地是想解決社會問題，作為非政府組織中的一員，他們自覺地有社會責任意識。

（三）兩方合作方面來說

結合以上的論述，我們可以給非政府組織的角色進行一個這樣的定位：非政府組織在政府購買公共服務的關系中是一個無私代理人的角色，其行為的完全宗旨在于幫助政府提供共公共服務，更好的實現組織價值。比如扶貧非政府組織就是外包政府的扶貧項目幫助政府救濟那些貧困對象。非政府組織參與政府購買，是借助政府的資金和授權，來完成自身的社會使命，其動機與目的在本質上是與政府相一致的。

我國的非政府組織在專業性、公信力、人力資源建設、資金來源渠道等方面是有所缺乏的。此外，在組織性和志愿性方面也存在著不足。對此，我有以下幾點建議：1、加強組織的專業化建設。我國的NGO組織在專業化方面相比于發達國家存在著不小的差距。具體表現在專業管理模式的缺乏，專業人才的缺乏和創新性弱三個方面。首先，我國的非政府組織是由政府領導的，自身缺乏管理機制，造成組織渙散，管理混亂；其次，我國的非政府組織規模小，人員流動性差，影響力差，人力資源的管理水平欠缺，難以吸引人才，再加上自身的培訓力度不夠，自然導致組織成員專業性差；最后，創新性差是我國非政府組織普遍存在的問題。綜上所述，培養專業性人才才是關鍵，人才是創新的源泉，是非政府組織永保活力的動力。我國應該加大宣傳力度，大量引進專業人才。2、加強組織的公信力建設。我國非政府組織缺少人群基礎，很多人對其可能一無所知，這對于人才的引進也是不利的；而且對于組織工作的開展也有影響，西方的非政府組織在這方面就做得很好，比如福特基金會、蓋茨基金會和卡耐基基金會等，正是他們都很重視自身公信力的建設，所以才為人們所熟知的。我國非政府組織就應該重視公信力的建設，加大宣傳的力度。3、提高自身的融資能力和造血能力。造成我國非政府組織的資金缺乏的原因主要是政府的支持力度有限，社會捐助有限以及自身又缺乏創造力。從非政府組織自身來說，自身的融資能力和造血能力才是其持續發展的關鍵。就比如說，美國霍普金斯大學曾經進行過一個針對四十二個國家的調查，發現服務性收費在NGO的收人中占到了49%。這就說明非政府組織的資金來源的主要渠道是自身的盈利收入，非政府組織可以憑借自身的專業能力和社會公信力提供一些收費項目來獲取收入，以此為社會的公益事業做貢獻。所以說，我國的非政府組織可以通過創造一些營業性收入，組織人員積極繳納會費，另外加強同國際組織的關系，增加資金來源的渠道，使非政府組織更好地運轉，更好地作為代理人為社會提供更多服務。

五、結論

在各國都在用政府向非政府組織購買公共服務的潮流盛行的時候，國外的學者也開始對其產生了日益濃厚的興趣。研究涉及到了購買的歷史與北京，理論依據，績效評估評估機制以及案例研究等方面，其中又主要集中于績效與對各國的案例研究?？傊?，關于政府向非政府組織購買公共服務的經驗已經取得了一定成就。根據中外的經驗比較，我國在制度方面，競爭性方面，獨立性方面還有待完善，同時對非政府組織的角色定位進行了分析，望對我國政府向非政府組織購買公共服務的發展有所幫助。（作者單位：南京理工大學材料科學與工程系）

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