我國地方政府購買公共服務(wù)的困境與突破

廖鴻　孫慧寧

摘 要：政府購買公共服務(wù)是提高服務(wù)效率，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的重要方式。近年來，我國地方政府購買公共服務(wù)不斷發(fā)展，購買內(nèi)容日漸豐富。但是仍面臨著一些困境，政府購買公共服務(wù)需要政府、社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型以及公民的成長。本文以購買主體、服務(wù)客體以及服務(wù)對(duì)象為維度，分析目前政府購買公共服務(wù)所面臨的困境，提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；困境

上世紀(jì)70，80年代，西方福利各國開始不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府購買公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。我國政府購買公共服務(wù)于上世紀(jì)90年代引入。1996年，上海浦東新區(qū)向非營利組織“羅山會(huì)館”購買服務(wù)，開創(chuàng)了我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)的先例。①此后，購買內(nèi)容不斷豐富。然而，在迅速發(fā)展的同時(shí)，政府購買公共服務(wù)也暴露出諸多問題，制約著購買成效的發(fā)揮。

一、政府購買公共服務(wù)的理論蘊(yùn)涵

政府購買公共服務(wù)是小政府建設(shè)的必然要求。新公共管理理論認(rèn)為奉行凱恩斯主義的政府，將會(huì)帶來財(cái)政窘迫、管理低效等問題，導(dǎo)致公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量不佳。因此，要破除“政府萬能說”，引入社會(huì)力量，打破服務(wù)供給壟斷，政府不必事必躬親，而應(yīng)運(yùn)籌帷幄，做好服務(wù)的謀劃、監(jiān)督。

政府購買公共服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的題中之意。服務(wù)型政府是對(duì)傳統(tǒng)管制型政府的革新，以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo)，這就要求政府公共服務(wù)的供給需貼合民眾的切實(shí)需求，創(chuàng)新服務(wù)供給模式，通過購買服務(wù)以提升服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量，構(gòu)建人民滿意型政府。

政府購買公共服務(wù)順應(yīng)了整體性治理的時(shí)代潮流。庫珀認(rèn)為“今天的公共管理者是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式相互交叉的情況下運(yùn)作的。”②政府與社會(huì)力量之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合對(duì)于公共管理的發(fā)展至關(guān)重要。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)體現(xiàn)著政府與社會(huì)力量之間協(xié)調(diào)整合。

二、政府購買公共服務(wù)困境探析

政府購買公共服務(wù)在我國經(jīng)過二十多年發(fā)展，服務(wù)供給水平和質(zhì)量得到明顯提升，但仍面臨著一些困境，亟待破解。

（一）購買主體層面問題突出

人民群眾需要的服務(wù)種類繁多，包括公共服務(wù)、私人服務(wù)等。目前在政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中，由于缺乏全國統(tǒng)一明確的購買邊界規(guī)定，不同地方政府根據(jù)對(duì)公共服務(wù)的理解不同，做法也就不同，購買主觀性較大，將購買公共服務(wù)作為自身擺脫責(zé)任、甩掉棘手問題的捷徑時(shí)有發(fā)生，如將一些拆遷談判、安撫、安置等難點(diǎn)工作外包給社會(huì)組織。此外，績效評(píng)估是作為政府購買決策重要依據(jù)，意義深遠(yuǎn)。通常以政府官員、專家、學(xué)者為評(píng)估主體的評(píng)估形式造成公眾參與度不足，導(dǎo)致一些組織被評(píng)定為良好，但與民眾的感覺卻是相差甚遠(yuǎn)，影響績效評(píng)估的公正、客觀性。

（二）購買客體層面能力有限

購買公共服務(wù)作為典型的委托代理活動(dòng)，常面臨著目標(biāo)置換、信息不對(duì)稱等問題。在傳統(tǒng)公共服務(wù)政府供給領(lǐng)域，只存在著政府、雇員，公民之間的三層委托代理關(guān)系，易于控制。在購買公共服務(wù)中，新增社會(huì)力量這一層級(jí)，使得委托代理問題突出，政府通過合同契約的方式向承包商購買服務(wù)以滿足公民需求，作為服務(wù)生產(chǎn)者的承包商不僅要迎合公民的需求，更要迎合政府或政府官員的需求以獲取更多政府青睞，以獲得更多項(xiàng)目，最終導(dǎo)致了服務(wù)的目標(biāo)群體——公民需求被忽視，目標(biāo)的置換，偏離公共服務(wù)的供給目標(biāo)。

（三）服務(wù)對(duì)象參與不足

“公眾對(duì)公共服務(wù)擁有更大的選擇權(quán)，他們應(yīng)有權(quán)界定并處理共同的需求，而不是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)過分的依賴。”③目前在政府購買公共服務(wù)過程中，對(duì)公民的參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面的權(quán)利保護(hù)尤顯不足，各級(jí)地方政府仍將公眾定位為市場(chǎng)中的“顧客”而非民主政治的“參與者”。因此，政府的購買決策則更多的是從自身出發(fā)，考慮相關(guān)財(cái)政收支、效率、顧客是否買賬等問題，顧客只是作為其中的一個(gè)普通的影響因素而與之沒有根本的利害關(guān)系。此外，在現(xiàn)有的績效評(píng)估體制下，社會(huì)公眾監(jiān)督的比例和權(quán)重偏小，公眾監(jiān)督工作有心而無力。

三、政府購買公共服務(wù)的路徑突破

“政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，是以結(jié)構(gòu)性主體運(yùn)行的。”④各方主體的能力以及關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合在一定程度上決定著公共服務(wù)供給的品質(zhì)。

（一）明晰政府主體職責(zé)，合理劃分購買行為邊界

在政府購買公共服務(wù)框架下，政府應(yīng)是“謀劃者”，明確購買服務(wù)的基本目標(biāo)、內(nèi)容、購買標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)則等；“財(cái)政支持者”，要將購買資金納入統(tǒng)一的預(yù)算科目，設(shè)立專項(xiàng)購買資金，盡量在財(cái)政、稅收政策方面給予購買對(duì)象一定的鼓勵(lì)、優(yōu)惠，激發(fā)其活力；“監(jiān)管者”和“最終的責(zé)任者”，購買公共服務(wù)并不意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，政府應(yīng)始終在這一中扮演監(jiān)督者的角色，監(jiān)督社會(huì)組織供給服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，并對(duì)最后服務(wù)的效果進(jìn)行衡量和評(píng)估。

“政府購買公共服務(wù)作為治理工具，目的在于‘減少政府財(cái)政、經(jīng)濟(jì)節(jié)約、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。”⑤作為一項(xiàng)工具，政府購買公共服務(wù)有其購買底線。首先，非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的基本公共服務(wù)不能向社會(huì)組織進(jìn)行購買。其次，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，購買成本高于自己生產(chǎn)的成本、難以保證最終服務(wù)質(zhì)量以及競(jìng)爭(zhēng)不充分領(lǐng)域的公共服務(wù)也不應(yīng)向社會(huì)組織購買。最后，在確定購買邊界時(shí)，還應(yīng)考慮是否滿足社會(huì)公眾的需要，是否是處于公共的需要而非部門或者的私人的利益。

（二）培育社會(huì)組織，增強(qiáng)政府購買服務(wù)的承接力

正確認(rèn)識(shí)政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展之間平等的契約關(guān)系，社會(huì)組織的發(fā)展是政府提高服務(wù)效率的基礎(chǔ)。要加強(qiáng)組織孵化基地的建設(shè)，改革登記管理制度，放寬社會(huì)組織市場(chǎng)準(zhǔn)入，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí)，采用非正式的社會(huì)監(jiān)控機(jī)制，更能從根本上解決這一問題。政府在合同管理的過程中與承包商逐步建立信任，尋找共同接受的價(jià)值規(guī)范，從而降低代理方的投機(jī)行為。⑥用相互之間的信任來替代監(jiān)督，降低了監(jiān)督成本，提高監(jiān)督的實(shí)效。

（三）完善公民參與，強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的公民本位意識(shí)

公民作為公共服務(wù)的享有者以及政府真正的主人，在政府購買公共服務(wù)過程中，理應(yīng)享有參與、選擇和監(jiān)督權(quán)。首先，樹立公民本位意識(shí)，完善公民參與的相關(guān)制度和機(jī)制，明確公眾需求，將公民參與納入政府購買公共服務(wù)活動(dòng)過程中。其次，加強(qiáng)社會(huì)輿論宣傳，營造人人積極參與的良好氛圍，維護(hù)社會(huì)公眾利益、提升公眾政治能力和公民精神。（作者單位：四川大學(xué)）

注釋：

① 周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].中國行政管理.2010（06）：16.

② 蔻丹.整體性治理：政府治理新趨向.[J]東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2012（02）.

③ 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國人民大學(xué)出版社.2002.13.

④ 王浦劬.政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的改革意蘊(yùn)論[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)（國家建設(shè)與治理）.2015（04）：88.

⑤ 王叢虎.政府購買公共服務(wù)與行政法規(guī)制[J].中國行政管理.2013（09）.

⑥ 葉拖.超越民營化：多元化視角下的政府購買公共服務(wù)[J].中國行政管理.2015（04）：58

參考文獻(xiàn)：

[1] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國人民大學(xué)出版社.2002.

[2] 王浦劬.政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的改革意蘊(yùn)論析[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)報(bào).2015（04）.

[3] 葉拖.超越民營化：多元化視角下的政府購買公共服務(wù)[J].中國行政管理.2015（04）.

[4] 李一寧.推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的路徑選擇[J].中國行政管理.2015（02）.

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[6] 張汝立.陳書潔.西方發(fā)達(dá)國家購買社會(huì)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[J].2010（11）.