農地確權、農地流轉和農村區域經濟發展

葛軼凡

摘 要：目前解決“三農”問題仍是國家工作的重點，農民問題是“三農”問題的核心，而土地問題就是農民問題的根本。要解決土地問題就需要進行土地的規模經營，而農地的順利流轉需要農民土地權利的明確作為其基礎。本文通過對國內外關于農村土地流轉情況、農地確權對農地流轉影響及農地流轉對農村區域經濟發展影響的研究進行梳理，分析三者的邏輯關系，以期給今后的相關研究起到一定的借鑒作用。

關鍵詞：農地確權；農地流轉；農村區域經濟發展

一、引言

我國是傳統的農業大國，雖然近年隨著國家經濟和社會的發展，從事農業的人口逐漸減少，農民生活有了較大改善，但“三農”問題仍是我國實現現代化、進入小康社會需解決的主要問題。發展農村區域經濟，提高農民收入，改善農民生活環境和生活質量，是破解“三農”問題的主要途徑。而從改進收入水平及結構看，增加農民的財產性收入是緩解目前城鄉收入二元化加重趨勢的現實選擇。農民財產性收入主要來自農村土地產生的權益收益，但在目前農村土地制度中，土地所有權、使用權的權益實現和分配方式不盡完善，完善農地所有權流轉制度和承包經營權制度，是增加農民財產性收入、促進城鄉協調發展的有效途徑。如何縮小城鄉差距，從總體上提高農民收入水平，是近些年理論研究和實際的政府宏觀政策關注的重點。

在農村，土地是農民最基本的生產資料和財產，但由于中國現行農地制度的諸多不盡完善之處，農民很難獲得與土地等生產要素和財產相關的明確權屬及其收益，這正日益成為制約農民財產性收入增長的“瓶頸”因素。

隨著家庭聯產承包責任制效率的釋放，中央就一直在通過延長使用期限、落實“確權”頒證、解放交易權（鼓勵流轉）來進一步改進土地資源的配置效率，從而促進農業生產效率，增加農民收入。那么，在這樣的大背景下，最近幾年中國的農地流轉市場發展如何？有什么樣的趨勢和特點？于2012年底基本完成的確權頒證工作又會對流轉市場的發展起到什么作用？就這些問題進行研究對于“確權”頒證、鼓勵流轉的農村土地政策的順利開展并取得預期效果，以及未來進一步的農村土地流轉政策無疑都具有重要的意義和價值。

本文將通過對國內外關于農村土地流轉情況、農地確權對農地流轉影響及農地流轉對農村區域經濟發展影響的研究進行梳理，分析三者的邏輯關系，以期給今后的相關研究起到一定的借鑒作用。

二、農村土地流轉研究

目前關于中國農村土地流轉現狀的研究有很多，一個基本結論是認為流轉盡管有所發生，但比例偏低，特別是在90年中期之前。例如，農業部農村合作經濟研究課題組（1991）發現，全國發生轉包、轉讓土地的農戶數占農戶總數0.9%，轉包耕地面積占全國耕地面積的比重只有0.44%。到1992年兩個指標分別上升至2.3%、0.9%（農業部農村合作經濟研究課題組，1993）。更具體的，根據農業部1993年的抽樣調查結果，1992年全國有473.3萬承包農戶轉包、轉讓農地1161萬畝，分別占承包土地農戶總數的2.3%和承包土地總面積的2.9%（張紅宇，2002）。而到1995年，農地流轉依然沒有什么發展。如Kung（2002）根據1995年農業調查結果指出，盡管全國有75%的鄉村進行了農地流轉，但是農地流轉率僅為3%。即使是在非農產業發展較快的經濟發達地區，土地流轉率也只有7%或8%左右（Brandt et al，2002）。

90年代末直至最近幾年，隨著經濟發展，越來越多的農村勞動力轉向非農產業，農地流轉也日益活躍。根據農業部1999年對浙江、河北等6個省的農地流轉調查數據顯示，有24.5%的農戶在1998年從事了農地流轉，土地流轉率平均為14.3%。在土地流轉率較高的浙江省，流轉農地的農戶占33.3%，土地流轉率為35%。Schwarzwalder et al.（2002）根據2001年對中國17個省份的調查數據顯示，平均起來將近有20%的農戶參與了土地流轉市場。陳和午等（2006）根據國務院發展研究中心農村部2002年對福建、黑龍江二省的抽樣調查顯示，將近25%的農戶參與了土地租賃市場，土地流轉率平均為21.8%。據統計，到2003年底，全國農村耕地流轉和集中的面積占全國耕地面積的比重上升到7%-10%（戴中亮，2004），是1992年農地流轉水平的2-3倍，且流轉速度和規模呈不斷上升趨勢。

進入21世紀后，農地流轉得到快速的發展。根據第二次全國農普調查結果推算，到2006全國農戶土地流轉率達到16.0%（萬舉，2009）。葉建平等（2010）基于中國人民大學和美國農村發展研究所2008年組織的17省份農村土地調查數據發現，有15%的農戶轉包（轉讓）過土地，16.5%的轉租（入）過土地；沒有進行過土地流轉（轉讓或轉入）的農戶為69.5%。郜亮亮等（2011）根據全國六省兩輪（2000和2008年）的面板數據發現，2008年全國有17%的農地發生了流轉，幾乎是2000年流轉比例（9%）的兩倍；而且，流轉市場具有很多不規范的特征，例如流轉合同多為如下特征：口頭形式、期限不固定、期限較短等。

總的看來，土地流轉盡管有所發展，但仍然有限，農村土地流轉市場依然處于初級階段。但隨著經濟發展，流轉比例越來越大，尤其是上世紀90年代中后期開始發展速度加快。

三、農地確權對農地流轉影響的研究

以往關于農地確權的文獻不多，而且其研究重點集中在農地確權的意義上。有些文獻從幾個不同角度全面論述了確權頒證的重要意義（陳家澤和周靈，2009；劉燕舞，2011；蔡永飛，2012）。另外一些文獻重點從某個角度去論證農地確權的必要性：第一，緩解糾紛的需要。黃亮和扈傳榮（2004）認為隨著經濟發展和土地權利的價值日益顯化，土地權屬糾紛逐年增加。為了保障土地所有者和使用者的合法權益，維護社會安定，確認土地權利的歸屬就顯得非常必要和迫切。而且，有研究（趙建英等，2011）進一步利用博弈論模型論證了這種必要性。第二，城市化的需要。李力行（2010）則認為無論從用地還是聚人的角度來講，農地確權都是城市化、城鎮化進程的關鍵一環。第三，緩解金融約束的需要。楊萬東（2008）提到，農村土地資源財產屬性的欠缺導致農戶在需要購買種子、化肥、農藥及農業機械設備時，不能以土地為抵押物向金融機構融資。第四，縮小收入差距的需要。定軍和楊永平（2011）則認為城鄉收入差距的拉大與農村土地沒有確權有關系，確權滯后農村土地無法流轉，房屋就無法抵押，這使得財產性收入變小。

另有少量文獻關注農地確權與流轉的關系，他們強調農地確權對流轉意義重大。例如，周其仁（2009）就強調確權是流轉的前提。如果不以確權為基礎，貿然推進大規模的土地流轉，則流轉的主體便不可能為農民，而很可能是其他權利主體，如此一來，其他權利主體會通過土地流轉，獲得又一輪侵害農民財產權利的機會，那就與城鄉統籌的初衷完全相悖了。嚴冰（2010）認為，新一輪農地“確權”是20世紀80年代初期農村家庭承包經營責任制改革邏輯的延伸；通過“確權”，農地集體產權的低效率問題逐步被克服；“確權”使農業規?；洜I、農村建設用地直接入市成為可能。鄭建華（2009）認為農地確權與農地流轉具有相互促進的動態機制：一方面，農地確權可推動農地流轉健康有序地進行；另一方面，農地流轉也可促進農地確權的穩步推進。吳紅纓（2010）基于成都瓦窯村的調查發現，“在確權之后，全村土地加速了流轉，未流轉土地僅剩200畝。”

四、農地流轉對農村區域經濟發展影響的研究

國家統計局將財產性收入解釋為：“財產性收入”是指金融資產或有形非生產性資產的所有者，向其他機構單位提供資金或將有形非生產性資產供其支配，作為回報而從中獲得的收入。而租金收入、土地征用補償收入、轉讓承包土地經營權收入這些與土地等實物資產相關的收入是形成農村居民財產性收入的主要部分（石磊和張翼，2010）。有學者認為農地流轉市場的發展可以增加農民的財產性收入，從而促進農村集體經濟的發展。例如，豐鳳（2010）在研究中指出必須通過農村土地流轉形成適度規模經營，將農民組織起來走產業化發展的道路，形成規模效益，從而增加生產經營融資的信用度。作者還通過分析在貴州省進行的關于產業結構調整的實地調查結果，得出在中國各地農村只要通過土地的有序流轉，形成適度的規模經營就可以促進農村集體經濟快速發展的結論。也有學者研究得出農村區域經濟發展水平的不同，會影響農地流轉市場的發展程度。例如，卞琦娟等（2011）認為農戶在農地流轉過程中行為的組織化程度，隨著地區商品經濟發展水平的提高而提高。隨著第二、第三產業的發展，農業領域勞動力資源向非農業轉移，農地富余化趨勢明顯，參與農地流轉的土地將會增多，農地流轉市場逐漸健全。

五、相關政策建議

（一）加大土地確權、流轉宣傳教育力度

由于一些農民對農村土地確權與農地流轉缺乏一定的認識，而且村集體組織在這方面的宣傳欠佳，所以政府和村集體必須加強對廣大農民進行關于農地確權與農地流轉的宣傳和教育。具體措施包括：一是通過地方電視臺進行農村土地確權和土地流轉的知識講解，并在相關農業網站上普及知識，明確規范。二是通過村集體組織廣播的方式進行宣傳，印發農村土地確權和土地流轉的法律法規傳單。三是組織關于農村土地確權與土地流轉知識競賽，在宣傳的同時配合著一定的考核，且給予適當的獎勵，以此調動廣大農民的積極性。只有當土地確權與土地流轉建立在農村對農民完全認識的基礎上，他們才會積極地參與土地確權，保障流轉的順暢運行。

（二）完善農村社會保障體系

農村土地確權與土地流轉是否能夠讓農民少去后顧之憂，關鍵就在于如何完善農村社會保障體系。對此有以下幾個建議：一是進一步加強對農村低保制度的構建。低保是指凡是中國公民，只要其家庭人均收入低于當地城鄉居民最低生活標準，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。農村低保制度應該做到“應保必?！?、“應保盡?！?，多多照顧農村特殊貧困群體。二是發展合作醫療，所謂合作醫療，是新型農村合作醫療，是指通過政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病兼顧為主的農民醫療互助共濟制度。政府和村級應該采取措施加強農民對農村合作醫療制度的信心，使他們能夠積極參與進來，讓他們認識到“不怕貧窮，只怕生病，窮可以再富，但病尤其是大病，足以傾家蕩產?！?/p>

（三）加強政府的引導、保護和協調功能

農村土地確權的政府因素對于流轉有著一定的影響。一是在土地確權與流轉過程中，政府不能進行強制性的干預，而是應該多加引導。農民對于土地如何進行確權，確權之后又是如何進行流轉，這是需要他們自己自愿的認同和參與，政府在這個時候所扮演的角色更多的是引導者，來指引農民如何進行選擇。二是要求政府在處理農村土地確權與流轉問題時，應該堅持公正的態度，以此來保護農民的利益。政府不能以一種偏袒的心態朝向一方，做一個公正的仲裁者，需要以保護農民的利益為前提來進行土地的確權與流轉。三是政府通過協調的方式正確處理與農民和村集體的關系，加強農民、村集體、政府在土地確權與流轉過程中的互動，可以最大限度地節省開支、降低政府管理成本。（作者單位：揚州大學商學院）

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