德惠市“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式探析

李兆全?王洪才?王瑩

【摘 要】 本文闡述了“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式產生的必然性及涵義，介紹了德惠市“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤的基本經驗，指出了“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤的重大意義。一是拓寬了建設用地保障渠道，二是降低了土地征收成本，三是進一步推進城市化進程，四是進一步推進農村環境整治，五是農民從中得到了受益。

【關鍵詞】 城鄉建設用地;增減掛鉤模式;“漸進式”;基本經驗;意義

改革開放三十多年來，全國各地經濟社會發展形勢喜人，但是在這發展的快車道上，有一個不容各級政府回避的難題橫亙在面前，那就是擁有13億人口的中國既要發展，也不能忽視吃飯問題，能否有足夠的建設用地正是破解“發展”與“吃飯”難題的關鍵。我們有幸經歷和目睹了德惠市是如何在保發展時又解決了保“吃飯”紅線這一難題的，現將所見與所感呈現同仁共饗。

一、“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式產生的必然性

隨著德惠市經濟社會的快速發展，對建設用地的需求總量日益劇增，建設用地指標嚴重不足問題，已成為影響德惠市經濟發展的一大難題。特別是按照長吉圖發展的總體戰略德惠市政府和長德高新技術產業開發區在德惠市米沙子鎮共同建設長德新區的協議簽訂后，建設用地指標不足的問題尤顯突出，如何破解好這一難題，無疑成為當務之急。德惠市委、市政府不等不靠，與長德高新區一道同省廳、長春市局進行了反復溝通，認真研究，依據東北村莊零散，村屯空間地較大的特點，因地制宜，科學提出了采取“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式解決建設用地不足的問題，為德惠市破解建設用地指標不足的難題，拓展出了一條新的出路。目前，德惠市第一批次“漸進式”增減掛鉤，已完成涉及全市16個鄉鎮115個行政村內業調整總體規劃圖件落位工作，計劃完成了拆舊區面積270公頃，可置換出建設用地指標258公頃，為經濟社會發展提供了后備建設資源。

二、“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤釋義

“漸進式”增減掛鉤就是針對村屯空間地較大、空心村較多，在二調圖上均為建設用地的實際情況，對村屯采取分批次進行拆舊，逐漸恢復耕地，由易到難，拆除少量地附屬物，恢復較大面積耕地，從而置換出建設用地指標的辦法。

三、德惠市“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤的基本經驗

1、有力的組織領導，確保了“漸進式”增減掛鉤工作順利進行

為全面完成好城鄉建設用地增減掛鉤工作，德惠市政府高度重視，召開了全市城鄉建設用地增減掛鉤試點專項會議，成立指揮部，組長由市長擔任，副組長由主管國土副市長和長德新區管委會主任擔任。成員單位有國土、發改、財政、農業、住建、環保、林業、統計以及長德新區管委會國土局等相關部門的主要領導為成員，全面負責全市土地增減掛鉤的組織協調指導工作，各鄉鎮一把手負總責，各級領導接受市指揮部的指揮，形成統一領導，統一行動的體系。并聘請全國在土地綜合整治有經驗的公司作為增減掛鉤工作的技術指導，為德惠市土地增減掛鉤工作有效開展提供技術保障。

2、嚴格的規范操作，確保了“漸進式”增減掛鉤工作依法合規

德惠市國土資源局同吉林省國土資源廳、長春市國土資源局領導和相關業務處室負責人，反復進行了研究，確定了“統籌兼顧，因地制宜，科學安置，輕拆舊區，重點復墾，降低成本，增加指標”的總體思路。一是制定規劃。制定了增減掛鉤的三年規劃，采取逐步拆舊，逐漸復墾的方式，對涉及村屯較多，拆舊復墾地塊較零散，做好科學的規劃是關鍵。為此，依據德惠市土地利用總體規劃、城鄉建設用地總體規劃和鄉村建設規劃，全面完成了全市16個鄉鎮村的調查工作，規劃總面積3400公頃，周轉指標3000公頃。二是制定方案。德惠市政府、長德新區管委會制定出臺了《關于印發德惠市城鄉建設增減掛鉤試點工作方案》和《關于印發德惠市城鄉建設用地增減掛鉤項目拆遷補償安置方案》。三是項目區選定。選定好項目區工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的核心。第一，要選擇群眾基礎好，可復墾耕地量大的農戶院落，拆遷戶院落長一般不少于20米，項目區域要保證恢復近2公頃左右的耕地潛力。第二，要本著先易后難的原則，選擇確定拆遷戶，盡量選擇拆遷房屋破舊、難度較小、靠近村屯邊緣的農戶進行拆遷，以便復耕后能與周邊農田集中連片。第三，要在全市選出5個拆遷規模達到全屯總建設規模1/3以上的農戶作為試點樣板村。其核心是，每個項目區拆遷2至3戶，主要是以拆遷整趟街及院落為主。第四，外業測繪。外業測繪工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的基礎。聘請了有資質技術力量強的測繪隊伍，對項目區進行勘測定界，明確項目區內所要拆遷的建筑物、邊界和面積。第五，內業轉繪。把確定的項目區在德惠市規劃圖中進行上圖，并修改規劃，上報省國土資源廳批準。具體由規劃科把關，依據二調萬分之一分幅圖和全市總體利用規劃圖進行轉繪草圖，聘請有資質的專業公司進行成圖。在此基礎上，由聘請的土地綜合整治單位指導下編制可研文本、規劃設計文本和實施方案文本。第六，簽訂補償安置協議。簽訂補償安置協議工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的關鍵。在所涉項目區的農民對拆遷補償標準無異議的情況下，同鄉鎮政府簽訂房屋以及地上附屬物安置補償協議書，并予以公證。第七，入庫評審。入庫評審工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的最后環節。對編制完成的文本，上報省廳并組織專家進行評審通過后，將擬復墾出的耕地進行入庫。

3、制定得力的機制，確保了“漸進式”增減掛鉤工作取得實效

為了保證增減掛鉤工作的順利進行，我們研究出臺了一系列優惠鼓勵政策，極大的調動了被拆遷農戶的積極性和鄉鎮政府領導干部的主動性。一是土地權屬政策。凡屬于確定項目內涉及拆遷房屋和院落的農戶，復墾成耕地部分，土地權屬不變，所有權歸集體所有，使用權應歸拆遷農戶使用，不另行發包。二是補償政策。在增減掛鉤項目區內涉及拆遷房屋均比照房地產開發補償政策，對主房不分新舊程度，實行貨幣補償一次性到位。三是安置政策。對于需要拆遷安置的農戶采取“拆一還一”的辦法進行產權調換安置。四是鼓勵政策。為了推動這項工作，調動各鄉鎮政府工作的積極性，德惠市政府決定實行獎勵機制，對于按規定動作操作、按時限優質高效完成工作任務，每拆遷一戶房屋獎勵一萬元。

四、“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤意義重大深遠

一是拓寬了建設用地保障渠道。按照德惠市“漸進式”增減掛鉤方式，計劃每年作三期，就可以解決建設用地指標近千公頃，全面保障了德惠市經濟社會發展用地需求。

二是降低了土地征收成本。采取“漸進式”增減掛鉤方式，經過測算用地指標每平方米投資近40元，在土地征收的過程中，可免交耕地占用稅和新增建設用地有償使用費以及占補平衡指標，這三項費用比照征收耕地還要少繳納近20元。所以說，采取“漸進式”增減掛鉤方式，不但投入較少，而且還可以節省土地征收資金。

三是進一步推進城市化進程。通過采取“漸進式”增減掛鉤方式，為相當一部分農民走進城市提供了機遇，實現了農村人口向城市的快速轉移。德惠市一期增減掛鉤工程，預計有近千名農民集中到城市。

四是進一步推進農村環境整治。通過實施“漸進式”增減掛鉤方式，使村屯的環境得到了進一步改善，在解決農村散、亂、差的問題上起到了有效的治理作用。

五是農民從中得到了受益。通過開展“漸進式”增減掛鉤方式，不但使農民的居住環境得到了改善，同時又使農民的耕地得到了增加，確實是一件讓利于農民的大好事。

【作者簡介】

李兆全（1966.9-）男，大學本科學歷，吉林省德惠市國土資源局土地利用科科長.