對《國防科技工業固定資產投資項目檔案工作管理辦法》的認識與思考

文/中國電子科技集團公司第三十八研究所 余然

對《國防科技工業固定資產投資項目檔案工作管理辦法》的認識與思考

文/中國電子科技集團公司第三十八研究所 余然

本文通過對新頒布的《國防科技工業固定資產投資項目檔案工作管理辦法》重要條款的梳理，結合項目檔案工作實際，從建設單位即被驗收單位的視角，闡述了筆者對新《辦法》的認識，并對重要條款進行了分析解讀，指出如何根據《辦法》的新要求，做好項目檔案的管理工作和驗收準備工作。

固定資產；項目檔案；檔案驗收

自《國防科技工業固定資產投資項目檔案管理規定》（科工辦〔2007〕744號）（后簡稱《規定》）頒布以來，《規定》在固定資產項目檔案管理、項目檔案驗收中發揮了重要作用，有效推動了建設單位項目檔案工作、項目管理工作的開展，為固定資產投資項目最終建設能力的形成起到了有力的保障作用。

然而，隨著固定資產投資建設項目的不斷發展及檔案工作在項目管理中的深入推進，在項目管理和檔案管理中的一些如職責分工、信息化建設等新問題急需尋求政策、制度層面上的支持，以推動實體工作的改進。《國防科技工業固定資產投資項目檔案工作管理辦法》（科工計〔2015〕931號）（后簡稱《辦法》）應運而生。《辦法》從總則、職責分工、項目文件歸檔與管理、項目檔案驗收、獎懲、附則6個方面對固定資產項目檔案管理與驗收各個環節進行了重新規范，提出了新的要求。本文筆者將結合項目檔案管理工作實際，對《辦法》重要條款進行了解讀，并從具體操作層面提出自己對相關條款的認識。

一、背景

《辦法》的修訂在某種程度上來說，既是實際工作的需要，也是從制度的角度對固定資產投資項目檔案管理的規范提出新的要求，本制度的修訂有三個方面的內在動力。

（一）制度層面變化的內在要求。自2007年《規定》發布以來，由于形勢的變化和實際工作的推動，檔案工作管理制度和固定資產投資管理制度都有所創新。在檔案制度方面，從檔案的管理理念、整理規則、信息化建設等方面新增或修訂了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》《電子文件管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《歸檔文件整理規則》等制度。這些制度，進一步規范了檔案工作，同時也對項目檔案工作提出了新的要求。

在固定資產投資工作方面，其制度的新增和修訂更是突出，如《國防科技工業固定資產投資項目管理規定》《國防科技工業固定資產投資項目竣工驗收實施細則》《中華人民共和國招標投標法實施條例》《機電產品國際招標投標實施辦法》等。這些制度從項目管理、招投標等方面對項目管理本身做出規范的同時也勢必在項目檔案管理工作中有所延伸和體現，這也是《辦法》修訂的原因之一。

（二）固定資產投資項目發展的內在要求。國防軍工的不斷發展推動固定資產投資項目本身向縱深發生了深刻變化，如投資金額越來越大、建設周期越來越長、項目復雜度越來越高，這些變化對項目檔案的收集、分類、整理都帶來了一些新的問題。

（三）項目檔案工作不斷發展的內在要求。首先是項目檔案驗收中發現的問題需要制度的支持，如職責不清的問題；二是《規定》中不完善的地方需要進一步補充、完善；三是檔案信息化的發展需要從制度上對項目檔案信息化建設做出規范和指引。

二、變化

從宏觀上看，對比《規定》，新修訂的《辦法》的發文機構、文種及內容結構上與《規定》有許多不同之處。

（一）文種的變化。兩個文件的全稱分別是《國防科技工業固定資產投資項目檔案管理規定》（科工辦〔2007〕744號）和《國防科技工業固定資產投資項目檔案工作管理辦法》（科工計〔2015〕931號）。可以看出制度從“規定”變成了“辦法”。規定重在強制約束性，辦法重在可操作性，這意味著，新的《辦法》注重制度的可執行性和操作性。

（二）發文機構的變化。制度的發文機構從“科工辦”到“科工計”的變化，說明兩點：一是項目檔案工作納入項目管理程序，是項目管理的重要組成部分；一是制度的受眾面從對檔案管理要求延伸到對建設項目和單位基礎管理的要求。

（三）結構與內容的變化。從結構上看，《辦法》新增了“職責分工”和“獎懲”兩大章節，進一步明確了項目參與者的職責，并對“歸檔主體”“檔案移交”“檔案信息化”“成果編研”“硬件建設”和“保密工作”等方面對項目檔案的管理提了新的要求和規范。

三、解讀

《辦法》相比較與《規定》，在“職責分工”“信息化建設、電子文件管理”等方面有較大變化，以下筆者將結合項目檔案工作實際，從“職責分工和制度建設”“項目檔案信息化建設”和“歸檔說明的編制要點”三個方面，探討一下對《辦法》的理解和認識。

（一）職責分工與制度建設。《辦法》在第二章“職責分工”里，對“科工局”“集團公司”和“建設單位”在制度建設方面都做出了明確要求。這三個層面的制度既相互關聯又有不同，在實際工作中，要區別對待。

在制度建設的方面，科工局的主要職責是制定有關項目檔案工作的方針、政策及發展規劃，從宏觀上對項目檔案在整個項目建設中的職責、作用及定位做出認定，是集團公司及建設單位制定相關制度、標準和規范的依據，也是項目檔案項驗收的依據。這些制度如《國防科技工業固定資產投資項目檔案驗收辦法》《國防科技工業固定資產投資項目檔案管理規定》《國防科技工業固定資產投資項目檔案工作管理辦法》，從宏觀上對項目檔案管理工作做出了指引，科工局制定的制度重在“方針、政策”。

從集團公司層面來看，制定相關制度的角度有所不同。在《辦法》中，對集團公司的職責是這樣描述的：“根據國家有關政策法規要求，編制項目檔案工作規劃與計劃，制定項目檔案管理、驗收等相關制度和標準規范”。可以從以下三個方面來理解：一是集團公司應根據科工局固定資產投資項目的發展規劃，結合集團成員單位檔案工作實際，制定本集團相應的項目檔案工作規劃；二是集團公司應根據科工局固定資產投資項目的驗收計劃，制定本集團相應的項目檔案驗收計劃；三是集團公司應根據本行業特點及檔案工作實際，制定適合本集團各成員單位貫徹執行的制度和規范，內容應包括本集團公司內部通用的“項目檔案管理規范、檔案分類方案、歸檔范圍、驗收標準”等，集團公司制定的制度和標準，應從集團檔案工作的戰略層面，規范本行業的項目檔案管理，制定統一驗收標準，推進項目檔案的管理和驗收工作。集團公司制度的制定重在“解讀、轉釋和要求”。

在建設單位方面，也就是項目的具體實施單位，制度的制定更加側重于制度的可執行性和操作性。《辦法》中是這樣描述的：“根據國家有關政策法規要求，建立健全單位項目檔案工作制度和標準規范”。這段話可以從兩個方面來理解：一是建設單位應該根據科工局和集團公司的相關制度，結合本單位檔案工作實際，制定本單位項目檔案工作具體的操作細則，合理設置歸檔流程，明確各部門職責，指導本單位相關部門的項目檔案的收集、整理和歸檔工作。二是建設單位應根據上級機關的相關制度，制定本單位的標準和歸檔范圍，以規范本單位的項目檔案工作。特別是注意的是，建設單位不能照搬科工局和集團公司的相關制度，必須有符合本單位具體情況的標準和規范，以指導和規范項目建設過程中的檔案工作，但同時又不能完全脫離上級機關相關制度的指引，另起爐灶，脫軌運行。建設單位制定的制度重在“職責分工明確和制度本身的可操作性”。

（二）在固定資產投資項目檔案管理中，檔案信息化應如何推進，相關電子文件應如何管理。在《規定》中，對電子文件的管理只在 “第十五條”涉及：“CAD/CAM、EDA等應用管理系統產生的電子文件，其收集、歸檔按照國家或者行業有關規范標準執行”。而在《辦法》中，對項目檔案電子文件管理的原則、信息系統及數據庫的建設、檔案數字化等都做出了明確的要求。可以從以下三個方面來理解《辦法》對項目檔案信息化逐步開展、不斷推進的要求。

1.加強對項目檔案中電子文件的管理。2007年以來，國家及行業陸續出臺了對電子文件管理的相關規定，如《電子文件管理暫行辦法》、《電子檔案移交與接收管理辦法》等，對電子文件的收集和管理提出了明確的要求，建設單位應按相關文件的要求，建立健全本單位的電子檔案管理制度，規范項目電子文檔的收集、管理和存儲，合理設置歸檔流程，把項目建設中產生的電子文件真正收起來，管起來，用起來！

2.逐步建立檔案信息化系統和目錄數據庫系統。固定資產投資項目檔案的電子文件，根據其來源，可以分為三類，一是乙方提供的在建設過程中產生的電子文件；一是隨著企業辦公自動化（OA）、ERP等企業信息化應用系統的投入使用，企業在運營過程中產生的業務流程中的電子文件；一是上級機關通過辦公網絡和其他渠道發送過來的電子文件。檔案信息化是通過信息系統和流程來管控這些電子文檔。對于項目建設中電子文件的管理，主要是則重于對項目中產生的電子文件的收集、建庫和存儲。

3.逐步開展檔案數字化工作。在《辦法》中，對項目檔案的數字化有明確要求。這里包涵兩層涵意。一是開展項目檔案數字化工作，對“立項審批文件、地質勘測文件，質量評定（驗收）文件、竣工驗收文件、竣工圖”等進行數字化存檔；二是逐步開展對全部項目檔案的數字化，完善目錄數據庫建設和全文數據庫建設。在項目檔案數字化過程中，有兩個問題要解決，一是數字化檔案的有效存儲問題；二是數字化檔案利用的有效性問題。

（三）歸檔說明的編寫要點。在《辦法》中，明確要求項目檔案驗收時要提供項目檔案的歸檔說明，對項目的檔案管理情況和歸檔情況進行簡要說明，以備驗收組審查。

根據項目檔案工作實際和項目檔案現場驗收要求，歸檔說明應包含以下四個方面內容：

1.本單位檔案工作概述包括組織機構、領導分工、專兼職人員分布、檔案制度建設、硬件建設情況等；2.本項目檔案管理辦法（包括控制措施、分類方案、歸檔范圍等）；3.本項目檔案工作完成情況概述（包括自查報告及整改情況）；4.項目檔案總目錄；

總的來說，從項目管理的角度，《辦法》的修訂有以下四個方面的意義。一是《辦法》是對單位基礎管理和項目管理提出的宏觀要求，受眾面應包括“單位管理層、項目管理者和檔案工作者”；二是檔案驗收不僅是驗收“檔案”，是通過驗收，驗證整個項目管理的合規性；三是項目檔案工作是項目管理的重要組成部分，是“全過程管理”；四是本《辦法》是制定本單位項目檔案具體操作細則的依據，是檔案部門推動項目檔案工作的有力抓手。