“十二五”時期我國檔案法規體系建設的內容與發展研究

文/四川大學公共管理學院 徐玲

“十二五”時期我國檔案法規體系建設的內容與發展研究

文/四川大學公共管理學院 徐玲

筆者以中國政府法制信息網等5個法律法規庫為統計數據庫，檢索“十二五”時期我國檔案領域的法律法規，筆者對整理統計出的標題含“檔案”的234條法律法規進行如下維度的分析：各法律等級數量、頒布年度、頒布主體、法律主題內容，以期能了解我國“十二五”時期檔案法律法規體系建設的內容與發展的基本狀況。

“十二五”時期；檔案法規體系；內容；研究

一、背景

（一）依法治國背景。2011年1月國家檔案局頒發了《全國檔案事業發展“十二五”規劃》，“規劃”的主要目標之一是：構建法制統一、依法行政、有效監督、高效服務的檔案法制工作體系。加強檔案法律制度建設，完善以《檔案法》為核心、符合我國國情并適應檔案事業發展需要的科學、縝密、配套的檔案法規體系，也是《全國檔案事業發展“十二五”規劃》的主要任務之一。

2014年10月20日黨的十八屆四中全會，中央首次將依法治國作為全會主題，這是建國歷史上、建黨歷史上的第一次。2015年10月26日十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》確定了“十三五”時期我國發展的指導思想，強調堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局；同時把堅持依法治國確定為必須遵循的原則，提出了法治建設的目標任務。法治國家、法治政府、法治社會建設步入新時期。

（二）國家檔案體系的提出及內容。國家檔案局2011年6月頒布了《國家檔案法規體系方案》，規定我國檔案法規體系是在憲法的統領下，以《檔案法》為核心，由符合《立法法》規定的若干法律、行政法規、地方性法規、規章構成的相互聯系、相互協調的統一體。

二、數據來源說明

為盡力保障數據的完整性、科學性，本文從中國政府法制信息（國務院法制辦公室法律法規全文檢索系統）、法律之星、法律圖書館、法邦網、國家檔案局網站等5個法律數據庫中，檢索2011年1月1日至2015年12月31日，標題中含有檔案的法律法規，經過篩選去重，整理得到234部法律法規。筆者對整理統計出的233條法律法規進行各法律等級數量、頒布年度、頒布主體、法律主題內容等維度的分析，以期能了解我國”十二五“時期檔案法律法規體系建設狀況。

三、數據分析

（一）各法律法規等級數量分析。國家檔案法規體系分為檔案法律、檔案行政法規、地方性檔案法規、檔案規章（包括國務院部門檔案規章和地方政府檔案規章）四個層次。故統計數據按這四個層次進行劃分。“十二五”期間作為法律層次的檔案法尚在繼續修訂中，沒有發布修訂版。作為檔案行政法規層次的四部行政法規也尚在繼續修訂中，沒有發布修訂版，故統計數據只劃分為部委規章、地方政府規章、地方法規三個層次。

其中地方政府規章196部，地方法規8部，部委規章30部。可以看出“十二五”時期我國檔案法規主要集中在由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府依據法定權限制定地方的地方政府規章，所占比例高達83.6%。“十二五”期間我國檔案法規體系呈現一種上窄下寬的局面，即檔案法律和法規較少，地方性檔案法規和規章數量龐大的形勢。這種上窄下寬的法規體系是合理的，當前我國許多地方處于經濟發展和社會治理的高速發展期，在城市建設、城市管理、環境保護等方面，需要通過完善地方性法規、規章來規范管理。加之各地發展很不平衡，法律規定的東西到地方需要結合本地的實際去貫徹，故地方性檔案法規和規章數量龐大。地方實施性立法是國家檔案立法的延伸和完善，實現了法律體系各層級上下銜接、結構嚴謹，還有助于國家檔案立法的原則、精神在本地區得到有效貫徹。為解決本地區事務而開展創制性立法和自主性立法，一些尚不具備條件制定全國性法律的，也可以先通過制定地方性法規來開展些探索、積累些經驗。地方立法的先行先試為國家立法的完善積累了經驗。只有地方性檔案法規、規章具備了必要的數量和質量，并且維護了檔案法制的統一，才有可能真正形成門類齊全、內部和諧的檔案法律體系。

（二）頒布年度分析。“十二五”時期（2011至2015年），我國檔案法律法規的數量分別是62、49、57、43、23部。整體呈先升后降、前多后少的趨勢，法律法規主要集中在“十二五”時期的前三個年度。“十二五”時期我國檔案法律法規修訂13部，修改后的代替修改前的法律法規，沒有其他專門廢止的法律法規，其余全部為新頒布制定的法律法規。國家檔案局分別在2007年集中廢止了《檔案庫房技術管理暫行規定》等七件規章，2010年集中廢止了《企業檔案管理升級試行辦法》等8項規范性文件，自此后沒有再集中廢止過法律法規。

2015年兩會修改立法法，將賦予更多的城市地方立法權。全國所有284個設區的市將享有地方立法權，更多地級市享有立法權后，我國的地方檔案法規、規章的數量很有可能將大幅度增加。加之隨著近年來經濟社會快速發展，特別是城鎮化加速，地方對立法權的需求越來越大。通過下放立法權與確定立法范圍可以解決經濟社會發展過程中大量事務無法可依的情形，同時可以加快推進地方立法進程，倒逼地方政府提升依法管檔的水平。

（三）頒布機構分析。在中央，各部委頒布了30部檔案法律法規，其中檔案局頒布了4部，檔案局聯合財政部、林業局、測繪局、水利部、民政部等部門頒布了20部，稅務局、海洋局、民政部、住建部單獨發布了6部，可以看出部委規章中主要以檔案局和其他部委聯合制定的法律法規為主。在31個省、自治區、直轄市（不包含臺灣省和香港、澳門特別行政區）中，山東（19部）、浙江（18部）、北京（15部）、廣東（14部）、河北（12部）、天津（11部）等省市制定的檔案法規都在10部以上，其中山東省是最多的省份。根據，“十二五”時期全國各省市GDP總量排名看，山東省、浙江省、廣東省、河北省四省均在前六名中。山東、浙江、北京、廣東、河北五省市在其各自的《“十二五”時期檔案事業發展規劃》中，都將加強檔案法制建設、完善地方檔案法規體系作為主要任務之一，并較詳細地列出“十二五”期間的立法要求與具體任務。五省市均要求圍繞檔案事業發展方向與經濟社會發展熱點，創新立法工作，提高立法質量。建立和完善涉及檔案工作的各項規章制度，實現制度全覆蓋，以制度規范工作。

（四）法律主題內容分析。筆者將“十二五”時期頒布的法律法規按主要內容，初步分類為14類，將其他數量不多、內容分散的法律法規歸入其他類。其他類主要包括：就業培訓、居民健康、住房公積金、教育、信用、安全生產、食品藥品質量等方面檔案。通過上表的統計，其中機關工作、機關檔案管理類的法律法規最多，可以看出我國檔案工作目前還是以機關檔案、各級檔案館工作為主。涉及各地實際檔案工作的城市建設、工程項目、城鄉建設、房產與住房、農村與土地方面的檔案法規占據較大部分，高達40%。這基本與國家檔案局《全國檔案事業發展“十二五”規劃》的要求一致。“規劃”要求“十二五”期間檔案法制建設要充分考慮檔案工作面臨的新情況，新問題，新任務，切合實際地開展檔案法制工作。如轉變經濟發展方式、城鄉建設、農業農村土地等等，這些新領域的檔案工作的建立和規范是今后一個時期的主要任務。國家檔案局自2008年印發《關于加強民生檔案工作的意見》以來，會同有關部門，從以人為本、維護民生的角度出發，推動制定了一批與民生密切相關的專業檔案管理辦法，全國民生檔案工作領域不斷延伸，服務范圍不斷擴大。加之，但近年來，隨著城鄉一體化和農業現代化進程加快，農村土地承包檔案的保護和管理面臨著許多新情況和新問題，所以各地先后制定了為數不少的有關農村、農業的檔案管理地方規章，力爭把這一關系億萬農民切身利益、關系農村穩定與發展的專業檔案建立齊全、管好用好。2010年11月建設部在新修訂的《城市建設檔案管理規定》中，強調要加強對重大活動檔案的管理。重大活動是我省政治、經濟、科技、文化、體育、宗教等領域內舉辦的具有重大社會影響的活動。具有影響大、涉及面廣、關注度高、臨時性強等特點。

四、總結

國家檔案局2011年頒布的《國家檔案法規體系方案》的附件中列出了60個需要修訂、制定以及需要由規范性文件上升為法規、規章的檔案立法項目，“十二五”時期（截至2015年12月底）總共修訂了三部、制定了一部。從完成進度和數量上看，國家檔案法規體系方案列出的項目完成得較慢、較少。但是中央各部門的一些會議精神在地方能夠比較及時的形成地方規章，指導地方檔案管理實踐。綜上，“十二五”規劃時期，我國的檔案法律法規體系建設是一個不斷發展完善的過程，并呈現出積極的發展趨勢。制定并完善了一大批部門規章、地方法規和地方規章，法律體系日趨完備，檔案管理各個方面基本實現了有法可依。根據全國檔案法規體系建設進程和各省檔案工作實際，適時制定和修改相關規范性文件，不斷完善檔案地方法規體系。我國檔案法律法規體系建設緊緊圍繞各地中心工作和發展大局、經濟社會發展的難點、人民群眾關心的熱點，科學確定立法項目，加強重點領域立法，較大程度地提高了立法質量。為檔案工作依法行政，為檔案事業發展奠定了堅實的法律基礎。“十二五”時期的檔案法規體系建設十分重視民生檔案在維護人民群眾切身利益方面的重要作用，圍繞保障和改善民生，在城市城鄉建設、房地產與住房保障、農村與土地、各類保險、居民健康、勞動就業等密切關聯百姓生活的方面制定了較多的檔案法規規章。但是一些檔案法規條款宏觀性、原則性、比較明顯，過于空泛，不利于檔案具體工作的指導和落實，可操作性較差。在今后的檔案法律法規體系建設中，法律法規的細化、可操作性的加強和執法情況的監督是需要重視的一大問題。

［1］江佩瓊.試論檔案法規體系構建中的完善之策［J］.蘭臺世界，2014（1）.

［2］顏世忠.如何做好重大活動檔案管理工作［J］.黑龍江檔案，2014（03）.